《关于市特大暴雨灾害的思考》

关于市特大暴雨灾害的思考

同自然灾害抗争，防灾减灾、抗灾救灾是人类永恒课题。落实“两个坚持、三个转变”的防灾减灾理念，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变，在防洪减灾领域，要求我们从灾害预防、灾前准备、灾中应急和灾后恢复各阶段，推进洪水风险管理的理念和措施。2021年*月*日，*市遭遇历史罕见特大暴雨，发生严重洪涝灾害，遭受重大人员伤亡和财产损失。针对城市极端暴雨洪涝灾害应对，加强洪水风险防控是当前的紧迫任务。

1.*城市暴雨洪涝灾害链

2021年*月*日，*市遭遇历史罕见特大暴雨，发生严重洪涝灾害，遭受重大人员伤亡和财产损失，暴露出特大城市在遭遇极端暴雨洪涝侵袭下的脆弱性。主要表现有：街道行洪导致行人和车辆被冲淹；*隧道、地铁五号线、*大一附院、*医院，以及大量的地下空间被淹没；*区山洪叠加路坝影响，淹没和冲毁村庄及房屋；中小河流沿线漫溢，*河镇、*镇、*镇等被洪水淹没围困；山丘区*水库、*水库等出现重大险情；重大基础设施南水北调工程、高铁交通干线、特高压输电线路等受影响和损坏等。同时导致的大面积停电停水停气、通信中断、交通中断，使得救援和灾后恢复困难。

我国共设市**座，其中有防洪任务的城市**座，占全国城市的*%。城市一旦遭遇类似*的特大暴雨洪涝，严重的灾害链次生影响也必然出现。如何建立有效的风险防控体系，实现减轻城市洪涝风险，是迫切需要思考的命题。

2.洪水风险管理措施和体系建设

思考城市洪涝风险防控体系构建，本文首先阐述洪水风险管理理念，洪水风险管理的工程措施和非工程措施，在灾害防御各阶段，风险管理的具体任务和行动。

洪水风险管理理念

洪水风险可以表示为（洪水）“危险性”hazard×（承灾体）“暴露性”e*posure（即人和当前财产）×（承灾体）“脆弱性”vulnerability（即缺少抵抗力或者缺少准备）。

从洪水风险的定义可以看出，要降低洪水灾害风险，可以考虑：①减少洪水发生的规模和量级；②降低洪水淹没范围、水深和淹没时间；③减少受洪水影响及淹没区域的人口和财产；④提高洪水影响承灾体的抗灾能力，降低脆弱性。开展洪水风险管理需要从这*个方面着力。

洪水风险管理的工程措施和非工程措施

洪水风险管理的措施分为工程措施和非工程措施。流域防洪工程体系是调控洪水、控制和减轻洪水风险的基石。统筹流域防洪，一般采用上蓄，下排，中游分滞的工程体系布局。流域防洪工程主要包括水库、堤防、蓄滞洪区，以及河道整治工程、水土保持等措施。城市排水防涝工程和易涝区域排涝工程也是流域防洪工程体系的组成部分，应当纳入流域统筹，有效衔接协调防洪排涝能力。防汛应急中加高子堤、临时防洪墙/挡板、防汛抢险、紧急抽排水等也属于工程措施。防洪非工程措施是指通过法令、政策、行政管理、经济和防洪工程以外的技术等，以减少洪泛区洪水灾害损失的措施，主要包括防洪法规、洪水预报、防洪调度、洪水警报、洪泛区管理、河道清障、超标准洪水防御措施、洪水保险、洪灾救济等。

（1）高标准规划建设重要城市防洪防涝工程体系。流域防洪工程体系和城市排水防涝体系是减轻城市暴雨洪涝风险的基石，坚持系统谋划、流域治理，紧盯江河干流、城市内河、低洼易涝区域，协调城市排水防涝系统与城市河道防洪系统，有效衔接所在流域/区域防洪工程体系布局，高标准规划和建设重要城市的防洪防涝工程体系。严格落实海绵城市、韧性城市建设管控指标，从严管控城市新建区域的地表径流系数和年径流控制率。推进韧性城市试点示范，探索城市生命线基础设施等降低洪涝淹没风险和灾后快速恢复技术。

（2）推行防洪区洪水影响评价制度，构建国土开发风险管控机制。建议洪水影响评价制度要在全国防洪区内广泛开展，特别是重大基础设施规划建设中，要加大洪水影响评价的投入，列入巨灾风险情景构建及风险分析内容，从而在规划设计和建设阶段布局好风险防控措施。在城市规划建设中，建议加强城市发展规划与洪水风险管控对接，避免趋向高风险区域，加大洪涝灾害风险的开发建设模式。完善国土空间规划韧性城市管控指标体系。以流域为单元，制定防洪减灾体系规划，有效衔接上中下游防洪排涝工程体系，非工程措施体系，国土开发风险防控体系。

（3）推行洪水保险，通过经济杠杆推动社会经济发展洪涝风险防控。加强防洪区国土开发风险管控，通过推进洪水保险等措施，依托经济手段提升完善国土开发洪水风险管控体系，是未来发展的趋势。借鉴美国的经验，制定《国家洪水保险法》（19*年），推进《国家洪水保险计划》（19*年）并持续修订。采用强制保险，社区统一购买模式，洪泛区（即我国的防洪区）几乎全部社区均参加。采用严格建筑规范：对于新建房屋，最低楼板高程不低于**年一遇水位；已有房屋，采取加高基础高程修建小型挡墙或堤防等措施；对于损毁房屋，受洪水淹没损坏的建筑物要迁出洪泛区。通过推行洪水保险，美国逐步降低年均洪水灾害损失，并减少救灾援助支出等，取得了较好的减轻灾害风险的综合效益。我国的洪水保险制度仍处于探索构建中，需要加强顶层法律法规和制度建设和探索。