《政府行政管理职能在小城镇建设中的思考》

政府行政管理职能在小城镇建设中的思考

十六大提出繁荣农村经济、加快推进城镇化进程的战略目标中，小城镇是具有中国特色的城镇化道路的重要选择。建设和发展小城镇，不仅是我国城市化道路的重要途径，更是解决农业、农村、农民这一事关中国现代化建设根本问题的重大战略举措。成于建设，精于管理。小城镇的城镇建设仅仅是基础性的载体，而促进其进一步发展的核心应是管理，可以说没有精心的管理，就不可能有真正意义上的小城镇建设。可见加强政府行政管理，提高整体管理水平对小城镇建设起到至关重要的作用。正确认识小城镇建设中行政管理体制方面存在的问题、意识到行政管理的重要性和理清如何在小城镇建设中加强行政管理，对小城镇的健康发展具有重要的现实意义。

关键词：小城镇建设；政府；行政管理；举措

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目录

一、加快发展小城镇建设的重要性„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„1

（一）有利于加强城乡交流„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„1

（二）有利于转移农村剩余劳力，化解农村深层次的矛盾„„„„„„„„„„„1

（三）有利于为民营经济的发展拓宽空间和创造投资环境„„„„„„„„„„„2

（四）有利于促进农业产业化经营„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„2

（五）有利于改善农村的生活质量，提高农民素质和保持农村社会稳定„„„„„2

二、小城镇行政管理体制方面存在的问题„„„„„„„„„„„„„„„„„„„2

（一）小城镇政权建设不完善„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„2

（二）小城镇行政建制与小城镇的规模不相适应„„„„„„„„„„„„„„„2

（三）小城镇管理体制与小城镇政府行政效率的要求不相适应„„„„„„„„„3

（四）小城镇行政机构缺少监督系统„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„3

三、小城镇建设中对政府行政管理的要求„„„„„„„„„„„„„„„„„„„3

（一）行政管理是小城镇建设中政府的主要职能„„„„„„„„„„„„„„„3

（二）政府行政管理贯穿于小城镇发展的全过程„„„„„„„„„„„„„„„3

（三）政府行政管理是保证小城镇发展有序运转的润滑剂„„„„„„„„„„„4

（四）政府行政管理是寻求小城镇建设和发展事半功倍的有效途径„„„„„„„4

四、如何加强小城镇建设中的政府行政管理„„„„„„„„„„„„„„„„„„4

（一）政府行政管理要全面化，要处理好战略、规划、建设的关系„„„„„„„4

（二）政府行政管理要规范化，要处理好直接管理和间接管理的关系„„„„„„5

（三）政府行政管理要科学化，要处理好经济管理和社会管理的关系„„„„„„5

（四）政府行政管理要现代化，管理现代化是小城镇建设的关键„„„„„„„„5

五、小结„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„7参考文献„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„8ii政府行政管理职能在小城镇建设中的思考

十六大提出繁荣农村经济、加快推进城镇化进程的战略目标中，小城镇是具有中国特色的城镇化道路的重要选择。建设和发展小城镇，不仅是我国城市化道路的重要途径，更是解决农业、农村、农民这一事关中国现代化建设根本问题的重大战略举措。成于建设，精于管理。小城镇的城镇建设仅仅是基础性的载体，而促进其进一步发展的核心应是管理，可以说没有精心的管理，就不可能有真正意义上的小城镇建设。可见加强政府行政管理，提高整体管理水平对小城镇建设起到至关重要的作用。

下面主要阐述。加快发展小城镇建设的重要性、小城镇行政管理体制方面存在的问题、小城镇建设中对政府行政管理的要求以及如何加强小城镇建设中政府行政管理。

一、加快发展小城镇建设的重要性

目前，我国的农村城镇化正处在加速发展时期。农村小城镇是我国城镇体系中层次最低，数量最大的群体，它处于城市之尾，农村之首，起到连接城市经济和农村经济桥梁的作用。

从保持农村社会的稳定看，社会越是组织化和多元化，社会结构就越是稳定。小城镇发展将促进农村经济专业化分工水平和多元化程度的提高，还能在社会管理、经济合作、文化娱乐和信息传播等方面发挥对农民的组织协调作用，从而有利于农村社会结构的稳定。

（一）有利于加强城乡交流

小城镇的发展加强了城乡之间的联系，开启了城乡交融的大门。小城镇是一定区域内的、经济、文化中心，具有一定的区位优势和资源优势，基础设施相对较好，协作能力相对较强，信息相对灵敏，人才比较集中，是促进城乡信息交流的最好平台；小城镇是城乡市场对接的平台，我国买方市场已经形成，城市大量工业品积压，农村商品供应品种少，选择余地不大，同时随着城市生活水平和生活质量的提高，城市对绿色食品、优质农产品的需求增大，小城镇成为城乡互通有无、完成市场对接的平台。

（二）有利于转移农村剩余劳力，化解农村深层次的矛盾

我国资源环境局限性大，缺乏大规模发展大中城市的地理条件，不可能走只发展大城市和农村劳动力都涌进大城市的路子。农村剩余劳动力滞留在有限的土地上，即使土地回报率很高，收入总量也难以有较大增长。要富裕农民，必须减少农民。小城镇地处农村，一部分农民进入小城镇，减轻了大中城市的压力，降低了城镇化的社会成本。这是实施可

1持续发展的正确选择。不仅有利于解决一部分农村剩余劳动力转移问题，化解农村深层次的矛盾，还有利于城镇化的长远发展。

（三）有利于为民营经济的发展拓宽空间和创造投资环境

小城镇建设可拉动建材、建筑、家电、家具、电力、交通、供水、通讯、环保以及餐饮服修等行业发展，刺激民营经济的增长，培育新的经济增长点，使乡镇企业产品乃至大中城市工业产品会有更多的销路，同时也将成为农副产品销售的集散地，为农民收入持续较快增长拓宽经济空间。

（四）有利于促进农业产业化经营

农业现代化要以土地适当集中，形成适度规模经营为前提。扩大土地经营规模唯有减少农民。一部分劳动力从农业退出，向小城镇转移和集中，有利于农业种植结构的调整，推动农业先进科学技术的运用和普及，促进农业转向集约化经营，促进乡镇企业的发展，加快农业现代化和工业化的进程。

（五）有利于改善农村的生活质量，提高农民素质和保持农村社会稳定

农民分散居住在自然村落，文化、教育、科技、卫生等事业投资大、见效难，即使物质生活达到“小康”，精神生活也难以同步跟上。加快发展小城镇，使更多的农民到城镇居住，有利于传播城镇文明，提高农村人口素质，加快农村现代化进程。公共卫生和环境保护意识必将大大增强，加上小城镇防污排污系统的逐步建立和完善，从而大大缓解农村分散居住形式下对生态环境造成的压力和破坏，有效地改变农村环境污染的状况，既有利于提高农民的生活质量和健康水平，又能增强可持续发展能力。

二、小城镇行政管理体制方面存在的问题

与我国农村经济社会的发展和农村工业化水平的提高相比，我国小城镇的发展明显滞后，不仅制约了农村经济和社会的进一步发展，给整个国民经济的发展造成了不利的影响，而且阻碍了农村城市化和现代化的进程。究其原因，就是小城镇的发展受到某些现行体制和政策的制约、政府行政管理体制的不完善是其中制约因素之一。当前小城镇建设中行政管理体制方面存在的问题如下：

（一）小城镇政权建设不完善

首先，小城镇机构普遍超编，一个镇政府少则上百人，多则数百人，增加了农民的负担，影响了小城镇的健康发展；其次，由于条块分割，小城镇政府与上级政府权力交叉，上级政府的部门在小城镇的大量排出机构切割了小城镇的权力，妨碍了小城镇的统一管理。

（二）小城镇行政建制与小城镇的规模不相适应

有的小城镇常住人口已达几十万人，国内生产总值数十亿元甚至上百亿元，财政收入超亿元，远远超过很多现有的市。但由于还是镇的建制，给这类镇的城市规划和建设、环境保护、经济管理、社会服务、行政管理、法制建设等各个方面带来了很多困难和不便。

（三）小城镇管理体制与小城镇政府行政效率的要求不相适应

条块分割的小城镇管理体制与小城镇政府行政效率的要求不相适应。小城镇政府承担着管理本地区政治、经济、文化和各项事务等繁重任务。繁重的任务客观上要求行政的高效率运转。但由于现行条块分割的小城镇管理体制。小城镇政权的职能受到了严重的削弱。行政管理很难实现高效运作。

（四）小城镇行政机构缺少监督系统

行政监督是权力构成的一个重要组成部分，是减少政府行政失误，确保政府管理畅达，高效运行的必要环节。从某种程度上说，目前我国小城镇政权建设中，却缺少有效的行政监督系统，缺乏自下而上的群众监督机制。乡镇政府的主要任务是贯彻执行党和国家的各项政策、指令和任务。但贯彻执行的情况如何。必须接受人民群众的监督。人民是主人，干部是公仆，公仆必须接受主人的监督。但由于目前小城镇管理体制中缺乏自下而上的群众监督，使主人对公仆的监督难以落到实处。

三、小城镇建设中对政府行政管理的要求

成于建设，精于管理。小城镇的城镇建设仅仅是基础性的载体，而促进其进一步发展的核心应是管理，可以说没有精心的管理，就不可能有真正意义上的小城镇建设。可见加强政府行政管理，提高整体管理水平对小城镇建设起到至关重要的作用。

（一）行政管理是小城镇建设中政府的主要职能

政府作为小城镇建设最重要的主体，担负着确定战略、科学决策、编制规划、组织实施、检查监督等一系列重要职责。随着现代化社会的发展，加快小城镇建设步伐，加强发展全过程的管理显得非常重要。因此，适应小城镇现代化发展的要求，应当首先加强小城镇的政府行政管理。

（二）政府行政管理贯穿于小城镇发展的全过程

在小城镇规划、建设和管理三者之中，管理是贯穿始终的。规划是小城镇管理的首要职能，通过小城镇规划，探究小城镇发展方向、适度规模、合理布局，综合安排小城镇各项工程建设，对小城镇发展有着计划和调控作用。而这种作用的发挥只有通过小城镇管理的有效介入才能实现，从这个意义上讲，规划管理比规划制定本身更为重要。至于规划实

3施以后，就更需要管理，否则一切规划就变成一纸空文。小城镇建设，如果没有严格的管理，建设质量本身就得不到保证，还会带来很严重的后果，如当前突出存在的建筑工程质量不高，居民住宅偷工减料，质量低劣等问题，主要根源就是在于对建筑商、建筑队伍缺乏强有力的管理监督，制度不健全，管理人员不尽职等。

（三）政府行政管理是保证小城镇发展有序运转的润滑剂

小城镇是农村社会生产力发展的产物，是一个复杂的动态系统，因此这一动态系统要启动运转，必须解决小城镇人的因素和其他物的要素的有机结合，解决小城镇各个系统的协调有序，其根本的动力就在于管理，管理是保证小城镇动态有序运转的润滑剂。通过加强政府的管理，在小城镇建设中正确处理人和物的关系，专业管理与综合管理的关系，整体利益、长远利益和局部利益、眼前利益的关系，从而科学解决小城镇运转中面临的一系列问题，如城镇的建设、交通、通讯、教育、就业、治安、居民住宅、供水、供电、供气、环境保护、污水垃圾处理及市民多方面的生活需求的满足等。才能充分发挥好政府在小城镇中的作用。

（四）政府行政管理是寻求小城镇建设和发展事半功倍的有效途径

建设好一个小城镇不容易，管理好一个小城镇更难。因为小城镇与农村紧密联系，受传统的习惯势力、工作方法和生活方式的影响，加上管理人才缺乏，居民素质不高。所以，在小城镇中原有管理普遍十分薄弱。实践证明，管理出效益，管理出效率，小城镇管理搞得好，可以少花钱，多办事，管理滞后，甚至只抓建设，不顾管理，就会浪费财富和资源。小城镇建设重点应立足小城镇管理现实，加强管理，科学管理才是小城镇建设和发展的事半功倍的有效途径。

四、如何加强小城镇建设中的政府行政管理

（一）政府行政管理要全面化，要处理好战略、规划、建设的关系

在小城镇建设中要达到政府行政管理的高水平，就要处理好战略、规划、建设的关系，根据实际情况制定小城镇发展战略，在小城镇发展战略的指导下制定小城镇规划，以小城镇规划为依据对小城镇建设进行宏观调控，战略、规划、建设三个环节只有高度统一，小城镇管理才能达到高水平。政府行政管理要到位，要提高政府行政管理水平，必须从战略、规划、建设相统一的高度，在研究制定小城镇科学发展战略的基础上，实现小城镇发展战略和小城镇规划的衔接，充分发挥政府的主导作用，使小城镇建设纳入统一有序的进程中。

小城镇建设中要科学编制规划，建设充分体现自然及人文特色的城镇。科学的小城镇规划，应当同本地区经济社会发展战略及长期规划相衔接，必须树立小城镇规划是个大系

4统的观念，进行市县统一规划，把整体规划和分层次规划结合起来，科学的小城镇规划，应当是全面协调的发展规划，规划协调应科学把握和体现经济效益、社会效益和生态效益的关系。小城镇的规划应本着节约用地，有利于乡镇企业相对集中和集贸市场建设，有利于农村劳动力转移和为农民进镇创造良好的生产和生活环境的原则。以治散、治乱，提高乡村工业聚集度为中心，做到：第一，从市、县的总体发展规划出发，把握城镇发展的方向及目标，适当归并调整部分镇（乡）行政区划，避免局限于现行的行政区划，乡乡建镇的局面；第二，可操作性与超前性相结合，既能满足当前社会经济的需要，又要为未来的发展留有充分的发展余地；第三，因地制宜，突出自然及人文特色，充分发挥各地区位、经济、社会等各种优势，避免小城镇建设低水平重复趋同，建设具有自然及人文特色的城镇；第四，合理布局城镇的功能区块，避免城镇过度拥挤在主要交通干线两侧呈条状发展的格局。

（二）政府行政管理要规范化，要处理好直接管理和间接管理的关系

要加强小城镇建设的管理，政府的行为就必须规范化，重点是规范县、镇、乡政府行为。政府管理的核心应由以往的直接管理转变到间接管理上来，这就规范了政府的管理职责，即规划、完善法规，提供必要的基础设施，编制中长期城镇体系发展规划，编制相应的开放用地规划，建立小城镇建设管理机制，建立和完善小城镇建设、发展的各类配套政策，包括用地政策、产业政策、基础设施政策、户籍政策、人口政策、财税政策、住房政策、就业教育制度等措施。政府在设计、制定、推出这一系列小城镇政策措施、管理措施时，应考虑政策效应、管理效应、经济效应，更为重要的是，应考虑这种效应对全局、持续发展是否有利。

（三）政府行政管理要科学化，要处理好经济管理和社会管理的关系

在小城镇建设中，政府的管理要克服那种重视经济管理，而忽略社会管理的现状，小城镇政府管理要贯彻经济管理与社会管理并重，在突出以规划和建设管理为核心的经济管理的同时，还必须把搞好小城镇社会管理放到重要位置。首先是小城镇人口增长和流动的管理。这关系到小城镇发展规划、空间布局和教育、就业等方面的安排，特别是流动人口的管理，即要管住，又不能管死。其次是小城镇治安管理。这关系到小城镇形象和投资吸引力。一个治安状况不好的小城镇，别人是不会来投资和旅游的。第三是小城镇市容卫生管理。市容卫生是小城镇的一面镜子，它折射出的是小城镇市政管理和精神文明建设的水平，关系到小城镇居民的精神面貌和道德状态，关系到居民素质的提高和进镇农民的个人城市化。

（四）政府行政管理要现代化，管理现代化是小城镇建设的关键

5既然管理是小城镇建设中政府的主要职能。加强管理，科学化管理也就成了政府在开发中小城镇建设的主要任务。要充分发挥好小城镇建设中政府管理的作用。还必须克服传统观念的束缚，寻求管理观念的现代化，管理体制的现代化，管理方式的现代化，管理手段的现代化。

塑造健康向上的社会心态，筑牢社会自我服务与管理的基础。一是抓牢社会心态源点，构建促进社会公正、维护群众利益新机制，夯实社会自我服务与管理的基础。二是抓牢社会心态热点，构建协调社会关系、规范社会行为新机制，提升社会管理能力。各级各部门真诚回应社会关切的热点，调节利益关系，规范社会行为，更加注重社会力量在社会管理中的协同、自治、自律、互律作用，扩大管理活动的社会参与面。三是抓牢社会心态焦点，构建解决社会问题、化解社会矛盾新机制，提高社会管理水平。各级各部门要充分运用民主协商、行政协调、经济调节、道德约束、心理疏导、舆论引导等柔性手段，避免事态激化，减少社会问题，实现群众正当诉求利益公平与提升公共管理公信力的双赢。四是抓牢社会心态难点，构建应对社会风险、保持社会稳定新机制，拓展社会管理空间。要从最大限度激发社会创造活力、最大限度减少社会和谐隐患出发，促进基本公共服务均等化。尤其要做实重大项目建设和重大政策制定社会稳定风险评估制度化建设，避免决策不当或失误引发矛盾纠纷。

（作者单位：贵阳市委政策研究室）

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