《乡镇政府的现状和定位》

乡镇政府的现状和定位

村现行的行政管理体制是计划经济的产物，乡镇政府基本沿袭了改革开放前人民公社的行政管理体系。乡镇政府产生的直接动因是为了保证催耕催种计划的落实和因为当时交通和通讯不发达，行政辐射的面积有限，需要乡镇政府进行面对面的管理。但是，在社会主义市场经济体制不断发展完善的今天，其生存环境发生了巨大的变化，而乡镇原有的管理体制、运行机制和组织整体架构却没有作相应的调整和变革。随着我国经济实力的不断增强和生产力的高速发展，如何调整生产关系以适应生产力的发展成为乡镇改革的紧迫课题，笔者就某县的调查情况，从乡镇政府角色定位的角度出发，浅析乡镇体制创新。

一、乡镇现状分析

改革开放以来，农村经济体制改革不断深化，而在乡镇体制改革方面却没有实质性进展，制约了农村经济的发展，从调查的情况来看，存在以下几个方面的问题：

1、乡镇政府所处的地位决定了其“角色”难当

一是从党、政、人大机构的设置来看。乡镇政府、党委、乡镇人大按其职级来说，都是同等职级的。但从工作实际看，乡镇政府既要接受乡镇党委的领导，也要执行乡镇人大的各项决议。从决策的机制看，乡镇党委是乡镇的决策主体，它决定着乡镇的重大问题（如人员分工、人事安排、中心工作）。乡镇重大决策一般通过两大会议作出，一是党委会议，凡属党内兼职的行政干部以党委副书记和党委委员的身份参加会议，然后以行政干部的身份落实党委会的决定；其二是党政联席会议，党政会议表面上由党政干部联合作出的决定，由于交叉任职，这个会议实际上可以看作是党委扩大会议。乡镇人民代表大会是权力机关，但它只能是通过一年一次的代表大会参与决策。乡镇政府是乡镇人大的执行机关，根据组织法，行政组织没有全体会议和党务会议这种权威决策形式，乡镇长会一般是布置具体工作的。

二是从行使的职能来看。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，乡镇人大有13项职权，乡镇政府有7项职权（并实行乡镇长负责制）。按照《中国共产党农村基层组织工作条例》，乡镇党委有6项主要职能。而在职能的实际行使当中问题不少，主要表现在以下几个方面：一方面是职能行使的越位；另一方面是职能行使的缺位；再一方面就是职能行使的错位。究其原因，主要有三点：一是职能界定模糊不清；二是党政职责不分；三是乡镇人大地位不高。

2、条块分割，乡镇政府职责权限不清

这不是一个新问题，“条”主要是指县级人民政府的职能部门设在乡镇的各种分支机构所拥有的行政管辖权，“块”是指乡镇人民政府本身对乡镇行政区域应该拥有的行政管理权。条块关系是指乡镇政府与县政府的各职能部门设在乡镇的分支机构在管理权上的权力和分配。目前，就我们调查的某县来说，有关部门在乡镇的派出机构（指以条管理为主的机构）达10多个，占整个乡镇的75％左右，而且大多掌握着一些有利可图的职权。如公安、地税、国税、工商、电力、土地、水利、兽医、广播电视、卫生院、防保所、交通、中学、小学、财政等在乡镇均有派出机构（由乡镇管理的只有农业农机、农村经济、计划生育、村镇建设、文化），这些机构都以乡镇为工作对象，在行政上虽明确是双重领导，但是以条为主，除党团关系在乡镇外（有的单位党团关系还不在），其它的人、财、物的权力和业务管理权都在上级部门，乡镇无权过问。这就造成了以下后果：一是乡镇责任大，权力小。乡镇政权是国家的基层政权，国家的各项工作都要通过乡镇来完成，乡镇干部形象地说“上面千条线，下面一根针”，责任重大。为了督促乡镇的各项工作，县和乡镇签订了各种形式的目标责任书，以加大乡镇工作压力，督促乡镇完成任务，但由于以条条垂直领导为主的管理体制大大削减了乡镇的管理职能和调控职能，使乡镇难以完成；二是块块无法约束条条。派出机构的人、财、物权大多在县里，而且这些职能部门和乡镇是平级或者是级别更高的单位，乡镇对这些机构的一些不合理做法无法管束和制止；三是不利于乡镇统一行政管理。各派出机构人员为了完成上级布置的任务，总是强调自身工作的重要性，并且出台一些特殊政策，结果造成政出多门，多个中心，难以形成合力；四是影响了乡镇干部的积极性。乡镇政府工作人员和条属机构人员存在较为严重的苦乐不均的现象，政府工作人员繁杂，待遇较差，而条属工作部门工作较轻闲，福利待遇比乡镇管理的部门好得多，造成了互相攀比的现象，影响了乡镇干部职工的工作热情。

3、财政困难，经费缺乏保障

这是一个普遍现象，现在乡镇财政困难，债务沉重是一件非常严重的问题。据有关资料统计，现在，作为中国基层政权的乡镇，全国乡镇政府总的背负着2000多亿元庞大的债务，绝大多数的乡镇都有数量不等的债务。就以调查的该县为例，2003年23个镇的财政收入是22011万元，可用财力是9673万元，实际支出达15469万元。全县每个乡镇都有沉重债务，债务总额达17296万元，少则109万元，多则3711万元。随着三年全部取消农业税政策的落实，债务可能还要大幅度的上升。这不仅严重影响到乡镇经济的发展和基层政权的建设，也严重威胁着国家的稳定和安全。造成这种现象的主要原因：一是过去脱离实际地搞了一些基础设施建设或“政绩工程”，由此背上沉重的工程欠款。就拿前些年搞的“电话乡”、“有线电视乡乡通”、“乡镇农网改造”来说，每个乡镇都花了数百万元，背上了数目不小的债务，而形成的固定资产却被条条拿走了。二是前几年推行“普九”，大搞学校升级达标活动，其结果留下了难以偿还的教育欠帐。三是盲目加快乡镇企业发展，留下了大量企业贷款或工人的集资款和一些“夕阳企业”。四是1998年进行的“三金”清理整顿。关闭了各乡镇辖区的农村合作基金会，原存入这些合作基金会的各种存款则由所在乡镇全部负责清偿，造成了乡镇政府债务成倍增长，这也是乡镇债务的重要构成部分。五是由于资金紧缺，为了维持学校正常运转和进行学校各项建设，一些乡镇学校一般都采取了向各学生家长借款维持运转的作法，现在这种借款政策取消后，为乡镇留下了一笔可观的亟待偿还的债务。六是乡镇机关事业为了维持生计搞的一些贷款，以及一些办实体摘的一些贷款担保等等。这种状况形成了一种恶性循环，造成了乡镇政府运转难、保稳定难，政府在群众中的可信度越来越低。由于政府困难，对新的社会公益项目投资极少，老的项目又难以维持，影响了投资环境，减少了税源。同时由于政府困难，致使政府对教育、农业等方面的投入越来越少，造成了农民增收越来越难，而且造成了很多地区经济持续低迷，农民增产不增收，农民生产的积极性有所降低。

乡镇财政供养人员多也是造成乡镇财政困难的原因，由于各种因素，该县乡镇共有财政供养人员一万五千多人，且随着财政供养人员的增资和事业的发展须新进的人员（如补充紧缺学科教师和机关补充公务员），供养人员的负担越来越重。

村级负担沉重，债务多，影响村级组织的正常运行。全县316个村，共有村级债务12898万元，2003年村级赤字952万元，赤字的村有151个，占47.8％。就拿该县某镇来说，全镇16个村中有14个村当年均有不同程度的资金缺口，少的3—4万元，多的近10万元。2003年底，全镇村级赤字97万元，加之中央一号文件下发后，农民负担下降3个百分点，又取消了二、三产积累，农民减负280万元，其中近100万元为镇村收入，这样2004年全镇累计因政策因素村级赤字近200万元，目前的村级集体几乎成了“空壳子”，就连村组干部的报酬都无处着落，导致村组干部工作积极性下降，可以说村级经济已直接影响到村级组织的正常运转。

4、开展工作缺乏有效的手段

乡镇对农村工作和农民的管理，由于在职能上残缺不全，在经济上没有制约手段，工作上又不能搞强迫命令，只能采取协商、发动、示范、服务等方式开展工作。因此，乡镇干部普遍感觉推动工作缺乏手段，农村工作越来越难干，压力越来越大。表现在以下几个方面：一是工作压力。乡镇政府与村委会的关系，已由昔日的领导与被领导关系改变为今天的指导与被指导关系，乡镇不得干预依法属于村民自治范围内的事项。这就意味着乡镇干部已不能像过去那样对依法属于村民自治范围内的事项采取行政命令式的管理方式，然而一些上级领导和部门却忽视了这一点，对乡镇仍习惯于计划经济年代的行政管理模式，致使乡镇干部工作压力增大；二是生活压力。实行乡镇财政包干体制后，乡镇干部的生活压力越来越大。由于财税任务要完成，有的地方乡镇干部工资不能按时足额发放，再扣除各种捐款，所剩无几。而且，乡镇干部工作环境比较艰苦，双休日很少休息；三是舆论压力。由于诸多原因，乡镇给农民的少，向农民“索取”的多。作为农村基层矛盾的处理者和“索取”的执行者，乡镇干部不可避免地成了少数农民不满情绪的发泄对象和上面追查责任的承担者以及社会舆论的指责者。有的新闻媒体忽视了乡镇干部的主流和工作上的困难，片面报道乡镇干部的工作失误或不足，使乡镇干部的形象受到影响，工作难度加大。

5、考核体系不科学，农业社会化服务体系薄弱

有人把乡镇形容成。残缺不全的政府、残缺不全的职能、残缺不全的部门和包罗万象的责任。可在对乡镇的考核上并没有因天生残疾而放松，县直各个部门都对乡镇制订各种各样严格的考核标准，动不动就搞检查评比，乡镇疲于应付。而且在考核的标准作出了许多硬性的规定，把机构编制、人员配备、设备添置、资金使用等作为指标，动不动就扣分，形式主义严重，不注重效果，最终的目的就是要乡镇买部门的帐。由此而出现了乡镇不能搞的事情，通过考核逼着搞；乡镇不能办的事情，通过考核逼着办；乡镇干不好的事情，通过考核逼着干；乡镇不愿说的话，通过考核逼着说。乡镇对此苦不堪言。

6、政府信用缺失，干群关系紧张

二是理顺乡镇政府与县直部门的关系。目前，县政府有关部门在乡镇设有众多的机构和人员，由于关系不顺，矛盾甚多。要理顺县与乡镇的关系，让乡镇这一级能够办更多的事情，县级政府各部门就要根据不同情况，尽可能向乡镇放权。要区别不同情况，将一些事业服务和技术服务的机构和人员交由乡镇管理。如将派驻乡镇的农技、经管、畜牧、兽医、农机、林业、水利、文化、广播电视、计划生育、村镇建设等技术服务性和社会服务性机构的人、财、物全部下放给乡镇管理，县主管部门主要进行业务指导和监督；将某些专业性较强的机构和人员，由乡镇与县政府主管部门实行双重领导，以乡镇管理为主。这些事业单位主要负责人的任免在征求县主管部门的基础上由乡镇政府行文公布；对少数具有经济监督检查职能的机构和人员，实行双重管理，以县主管部门管理为主。这些事业单位在数量上一定严格控制，事业单位负责人的任免必须要征求乡镇的意见。

三是理顺乡级财政与县级财政的关系。要按照一级政府一级财政的要求，结合县乡实际科学的划分两级财力，合理的确定两级财政负担体系，建立和完善乡镇一级财政体制。特别是农村税费改革后，乡镇政府财力受到了很大影响，许多地方乡镇财政人不敷出，如果不在转移支付、县乡财力分配比例上予以倾斜，乡镇财政就有崩溃的危险，最终还是县财政负担。同时，要制定新增财力的县乡分成和奖励政策等措施，赋予乡镇更大的财政自主权，充分调动乡镇的积极性，以达到鼓励乡镇组织税源、增加乡级财政收入的目的，从而为乡镇政府协调各方面力量，提高农村城市化进程，促进农村社会经济快速健康发展，提供了财力保证。

总而言之，乡镇改革要取得实实在在的进展，必须破解三个实质性问题：一是乡镇政府的定位。解决该干什么，不该干什么的问题；二是乡镇党委、政府、人大的定位。解决三者之间的关系问题；三是县级政府与乡镇政府的定位。解决县乡政府的事权、财权划分问题。