《居委会两难困境交流》

居委会两难困境交流

一、居委会的历史地位

从历史和现实情况看，居委会是具有中国特色的群众性自治组织（“半行政、半民间”）。居委会的历史地位在于：居委会是“社会桥梁”，是国家与社会在基层社区的中介，是国家政权在基层的延伸，是基层政权的组织载体和实体，又是基层群众的代言人和利益表达者；居委会是“社会水泥”，它通过组织居民开展民主自治和互助服务，将原子化的个人黏合为社会；居委会是“社会减压器”，它组织居民自治而增强社会自治能力，它促进政府与居民合作而增进政府与居民的相互信任。居委会的历史地位是通过它的双重功能来实现的，它既协助政府进行社会管理和提供公共服务，又组织居民开展民主自治和互助服务；它因协助政府而与政府形成彼此依赖关系，它因组织居民而与居民形成彼此依赖关系；它因协助政府而得到政府的认同，它因组织居民而得到居民的认同；正是居于居委会的双重功能所带来的双重依赖关系和双重认同，居委会的“社会桥梁”、“社会水泥”和“社会减压器”作用才成为现实。

居委会的地位和功能是其他社会组织（诸如业主委员会、物业服务企业、社区工作站等）无法替代的。居委会的地位如何体现、居委会的功能如何实现，一直是社区建设以来社区体制改革要解决的一个重要问题。在单位解体、社区替代的情况下，居委会负担过重、或过度行政化、或再度边缘化，都会使居委会丧失“社会桥梁”、“社会水泥”、“社会减压器”作用。

二、居委会面临的“两难困境”

政府职能社区化是政府加强基层社会管理和公共服务的现实需要。但受计划经济体制惯性的作用，政府的社会管理和公共服务都堆积在居委会身上，居委会肩上承担着太多、太重的任务，“弯着腰做事，翘着屁股挨批”，是居委会生存状态的真实写照。“为居委会减负”成为社会各界强烈的共同呼声，也成为政府推动社区体制深化改革的出发点。

目前，各地围绕居委会减负，积极探索社区体制深化改革的新途径。社区体制深化改革的一个新探索，就是建立社区工作站（各地对此称谓有差异，但其功能相同，可以统称为“社区工作站”），具体落实政府职能社区化所带来的各种任务。社区工作站的管理体制存在差异，主要有两种模式：居委会管理模式、街道办事处管理模式。

居委会管理模式的最大特征，是社区工作站在社区党组织和社区居委会的领导下开展工作；社区工作站是社区居委会的一个工作机构（有的地方，社区党组织书记或社区居委会主任还兼任社区工作站站长）；社区工作者采取政府出钱、居委会聘用的办法；社区工作站接受政府、社区居委会和居民群众的监督、考评。

街道管理模式的最大特征，是社区工作站独立于社区党组织和社区居委会。区政府通过公开招聘社区工作站人员；社区工作站在街道党工委和街道办事处的领导下开展工作，承办政府职能部门交办的事务；街道办事处负责社区工作人员的考核、评议。

这两种改革模式的背后，有着共同的改革思路。既然单靠居委会一个组织难以承担政府下派的事务，那么就增加机构和人员，社区工作站和社区工作者（有的社区专干、社区干事等）也就应运而生。这种改革思路是地方政府受渗透于社会领域里的计划经济体制惯性约束，所采取的一种摸着石头过河的改革策略。

深化社会专业分工，需要创新社区公共服务机制。传统的“条条”运行机制存在职能分解过细、权责交叉、权责不清、运行不畅、资源浪费等诸多问题。不改变传统的“条条”运行机制，新的管理体制不尽无法运行而且还会走回头路。江汉区通过社区业务流程再造，重建社区公共服务机制。一是服务项目分类。按照“相同职能合并、不同职能分开”的原则，依据社区服务项目间的内在因果关系（低保与社保、计划生育与流动人口管理与服务、安全保卫与市容环境管理等之间存在内在因果关系），目前，街道社区服务中心的服务项目可以分为三类：社会保障（包括低保、社保、医保、社会救助等）、人口管理与信息综合（计划生育、外来人口、人口信息采集与综合）、社区秩序与安全综合协助管理。二是人员整合。根据服务项目的分类，江汉区将政府各部门购买公益岗位进入社区的人员（俗称“八大员”，即政府各职能部门购买的八种公益岗位：安保队员、计划生育专干、最低生活保障专干、劳动与社会保障专干、残疾人协理员、流动人口协管员、信访专干、城管协管员）整合为两类：社区服务员和社区协管员，这便于淡化“条条”身份，规范人员管理。三是团队协作模式。社区公共服务站内设社会保障工作组、人口管理与信息综合工作组、城市综合协管队，其好处在于既有利于避免因职责交叉所带来的扯皮推诿问题，又有利于培养工作人员的团队精神和提高彼此的协作能力，还有利于为工作人员提供一种在工作中学习、在学习中工作的良好氛围。四是财政统一拨付机制。改变过去财政资金由“条条”分散拨付的机制，这种财政拨付机制容易带来“挤牛奶式”的结果，谁“挤”（争取）得多，谁就得的多，造成财政分配的不公平；新的财政拨付机制是，根据各街道社区服务中心的服务当量，核定财政资金总额，直接拨付给街道社区服务中心，维护财政分配的公平性，提高财政使用效率。

深化社会专业分工，需要采取“软着陆”的改革策略。政府、居委会、社区公共服务站的权力平衡关系，会触及两个结构性系统的改革，既涉及社区内部结构系统的改革，又涉及社区外部结构系统的改革，改革并不容易。江汉区的“软着陆”改革策略包括：在改革的区域布局上，采取先在满春街和唐家墩街试点，后再逐步推广的策略；在部门权力和利益调整上，采取共同协商办法，在改革前、改革中不断听取部门意见，争取部门支持的策略；在街道社区服务中心的转型上，采取政府先培育，再过渡为社会组织，登记注册为“民办非企业”；在社区公共服务站人员结构调整上，采取双向选择，先培训后上岗，富余人员慢慢调整的策略。

总之，社区体制深化改革，不宜采取简单的改革思路。简单地为居委会减负而改革，或简单地为完成行政目标而改革，都有可能出现“改革悖论”——良好的愿望换来不好的结果；需要在初始制度设计上，构建政府、居委会、社区工作站（根据党的十七大报告精神，街道社区服务中心和社区工作者站都属于地方公共服务部门建设范畴）之间的权力平衡关系。