《对新时期乡镇财政管理体制的探索》

对新时期乡镇财政管理体制的探索

近几年来，农村税费改革不断推进，在切实减轻农民负担、维护农村大局稳定，促进农民增产增收等方面产生了越来越明显的效果，但随着农村税费改革的不断深化，对乡镇财政的影响也越来越大，特别是取消除烟叶外的农业特产税、降低农业税税率，国家对农业实行财政补贴，打破了乡镇财政收支的原有格局，乡镇财政收支产生了前所未有的变化，随着时间的推移，潜伏于乡镇特别是一些经济不发达地区财政中的矛盾和问题也逐渐暴露出来。乡镇财政困难加重，制约了乡镇财政职能和作用的正常发挥。怎样做好当公务员之家版权所有前乡镇财政管理工作，也就成了当前亟待研究解决的一大课题。

一、乡镇财政存在的主要问题

1、预算内财力紧张。突出表现为乡镇财政预算内收支难以为继，不得不从其他渠道筹措资金。乡的预算内财力仅为万元，而预算内支出却高达万元，支出缺口万元。从年到年，该县乡镇财政调入预算外资金高达万元。预算内财力不足的矛盾非常突出。

2、拖欠工资严重。乡镇财政无力发工资，实际上包含两个方面：其一，无力兑现增资政策。比如，年，乡财政执行中央1999）12号文件调整收入分配政策，增加机关事业单位职工工资时，因无财力，只给职工兑现了中央补助的那一部分，而由地方财政给的那部分均未兑现。其二，即使按目前乡镇自己预算安排的人员经费，也不能按时足额发放。乡到年12月份拖欠职工工资高达万元。

3、经费严重匮乏。乡镇人员工资支出占乡镇财政支出相当大的比重，有的甚至高达90%以上，属于不折不扣的“吃饭财政”，办公、事业经费明显不足。乡镇行政事业单位大多依靠收费、罚款等来解决问题。至于教育、卫生等事业发展经费，则是能拖就拖，拖不过去就通过集资、借贷来救急。

4、政府债台高筑。乡截止到年底，负债总额达到万元，比该镇年度财政一般预算收入还多出近一倍。问题还在于，乡镇政府的借款要么用于发工资，要么用于“普九”等升级达标消费性支出，要么用来兴办乡镇企业，但由于乡镇企业成活率低，乡镇政府的借款行为基本不能提高其未来的收入能力。

在市场经济条件下，乡镇财政是乡镇一级政府，行政和发展事业的物质基础，乡镇财政一旦发生问题，其引发的后果将是十分严重的。因为，乡镇政府财政紧张，难以满足基本需要，便会引发各种“搭车收费”和乱收费，如治安部门向当事人收取“办案经费”，结婚登记收取的“登记费”等等。这不仅会扰乱正常的社会分配秩序，加重企业和农民的负担，而且会降低公共服务的质量和效率，危及乡镇政权的稳定。

二、乡镇财政困难形成的原因

乡镇财政困难是多方面因素促成的，经济基础薄弱、财源匮乏是最根本原因，财政、财务管理混乱等人为因素所起的负面影响也不容忽视。具体分析，有以下几点：

1、体制不够完善，制约乡镇财政的发展。县对乡镇虽然确定了乡镇财政体制，但是，在体制的制定时，不注重壮大乡镇财政实力，而偏重于上级对财力的集中，这既不符合分税制财政体制改革的要求，又不利于调动乡镇培植财源发展经济的积极性。使乡镇财政缺乏可靠的财源基础，现行财政体制也内容显示出，财权与事权不尽统一，责、权、利没有很好的结合。

2、经济发展水平低。经济落后，财源不旺，是乡镇财政困难的基本原因。目前乡镇经济普遍发展较慢，表现有三个方面：一是经济总量明显偏低。二是产业结构以传统农业为主，传统种植业仍是这些乡镇的主业。三是二、三产业规模小。多数乡镇只有一、两家小型乡镇企业，个体私营经济既少且小又散。反映在财政收入上，就是这些乡镇的农业税、农林特产税占财政总收入的比重达50%，有的甚至达70-80%。

由于乡镇经济规模偏小，再加上以传统农业为主的经济结构“含税量”小，这些乡镇财政收入规模明显偏小，增长也比较缓慢。

3、财政供养人口膨胀。目前乡镇财政供养人员过多、增长过快的矛盾也越突出，有的乡镇财政供养人员增长明显快于财政收入增长，财政增收部分基本上被新增人员吃掉了。

4、预算管理松懈。乡镇财政普遍存在这样一种矛盾现象。一方面因经济落后，组织收入十分困难，收支矛盾比较尖锐；另一方面预算管理松弛，乱花钱、挥霍浪费严重。比如，一些乡镇，在年终间发放名目繁多的奖金、补贴，如精神文明奖、爱国卫生奖、综合治理奖等等，多者人均高达—元。有的乡镇尽管工资都发不出去，但每年的吃喝招待却要花掉—万元，有的高达多万元。之所以出现这种情况，主要是因为没有建立起有效的监督制约机制，个别乡镇负责人“以权代法”，随意更改、调整预算的现象非常突出，预算难以发挥应有的制约作用。

5、预算外资金得不到有效管理，乡镇财政职能弱化。根据国务院《关于加强预算外资金管理的决定》和《四川省预算外资金管理条例》的要求和规定，乡镇财政具有管理预算内、外资金的职责，但目前大部分乡镇财政预算外资金由农经站或其他部门管理。而且相当部分资金由县级主管部门集中安排，不仅剥夺了乡镇财政预算外资金使用的自主权，也违背了政策、法律的规定。乡镇财政的调节、调控、监督职能很难得到正常发挥。

6、“政绩工程”和升级达标项目过多过滥。目前我国乡镇政府每一届的任期较短，一般只有三年。许多乡镇领导班子为在任期内建几个“出彩”的项目，总是千方百计上一些“政绩工程”，到头来不是因为项目选择不当打了“水漂”，就是由于管理不善交了“学费”，使乡镇财政背上了沉重的债务包袱。

六、完善乡镇财政管理体制改革的配套措施

对乡镇实行”乡财县管”的财政管理体制后，乡镇财政职能发生了相应的变化，乡镇财政的工作重心将转移到支出管理上，这就需要建立一系列与变化后的乡镇财政职能相适应的管理措施来保证新体制的运行。一是不再直接向乡镇下达财税收入任务。年度预算仍划分县级收入和乡级收入，但乡镇年度财税收入任务，由县级征收部门负责组织完成，乡镇政府及财政所负责财税工作的协调及税收的具体征管，县对县级征收部门按预算确定的总任务建立财税收入目标责任制考核体系，乡镇政府由于招商引资，利用当地资源等开辟新的财源而新增的收入，在超额完成年度财税收入任务的前提下，县对乡镇在一定时期内继续实行超收分成奖励办法。二是要根据乡镇收支规模等实际情况，分类制定乡镇财政支出范围和各项开支标准，规定和完善财务审批程序，统一财务核算制度，加强支出管理。三是调整乡镇财政所管理体制和职能，实行乡财政管理与农税征管职责划分，保留少数财政所人员负责乡镇财政财务和对农补贴资金管理，并负责推行和完善”村帐乡管”制度，确保财政对村级补助资金专款专用，对财政所实行县财政局垂直管理；其余财政农税征管人员主要转向负责农村税收征管，并划归地税系统管理。四是建立县乡财政网络。为减少”乡财县管”财政管理体制的运行成本，在县乡财政间建立局域网络，开发”乡财县管”专用软件，实现网上业务办理和票款核对，减轻财务联络员工作量，减少费用，提高工作效率和财务监督水平。五是加强监督检查力度。县级政府设立财税工作办公室，对财税工作进行协调和监督检查，对违反规定截留、挪用、隐瞒收入及擅自改变支出用项的单位和个人，按照有关财政法规，追究单位领导和当事人的行政、经济责任。

对乡镇财政实行”乡财县管”，只是一种过渡性的办法，它不能从根本上解决乡镇财政困难，要从根本上解决问题，一是需对《宪法》、《预算法》及相关的法律法规进行修改，出台相应的政策和措施，对乡镇政府的取舍、事权财权重新划分提供法律依据。二是要加大对乡镇机构改革的力度，按照事权财权的变化，重新核定人员编制，从严控制乡镇财政供给人员，清理清退超编人员，减少村级管理人员职数，减轻乡财政负担。三是理顺中央、地方和省、县之间的财政分配关系，调整完善现行分税制，建立省直管县的财政管理体制，加大对县乡财政转移支付的力度，增强县乡财政运行的保障能力。