《新时期户籍制度改革的现状及思考》

新时期户籍制度改革的现状及思考

【摘要】

形成于计划体制时代的户籍制度，已成为当前社会健全发育的重大制度障碍，因此，户籍制度改革是继实行家庭联产承包责任制后又一次“解放”农民的伟大革命。本文基于对海宁市的实地调查，对该市进行户籍制度改革的现实基础以及成功经验进行概括总结，指出了其中尚需解决的一些问题，并提出了一些有针对性的对策建议。

【关键词】

城乡二元结构户籍制度改革海宁市

一、引言

随着改革的不断深入和社会主义市场经济体制的逐步建立，我国逐渐形成了“双二元结构”体系：一是在传统计划经济体制背景下形成的城市与农村、市民与农民两种权利不平等的制度体系，二是在改革开放过程中由于劳动力流动而形成的城市本地居民与外来人口两种权利不平等的制度体系。这种城乡分隔的“双二元”管理模式，不仅造成了社会公平的失衡、经济增长的滞缓和劳动力资源的错位配置，而且极大地阻碍了我国的城镇化进程以及新农村建设的深化。

面对如此落后的城乡结构体系，浙江省海宁市早在2008年即开始进行了户籍制度改革（以下简称“户改”）。因此，在总结归纳其他省市户改现状及问题的基础上，笔者在浙江省海宁市展开了为期一周的调查，就海宁市的户改现状以及存在的问题展开分析，探索适宜海宁市的户改策略，从而为浙江全省的户改提供经验。

二、浙江省户籍制度改革的现实基础

浙江省户籍制度改革的顺利开展，得益于雄厚的经济基础、省委省政府的正确领导以及浙江人开拓创新的精神。

（一）雄厚的经济基础。浙江省，被公认为全国经济最为发达的省份之一，根据2016年上半年城乡居民收入数据，浙江仅次于上海和北京，尤其是农民收入县超万元，连续30年冠居全国各省区。无疑，浙江省雄厚的经济基础为其有效推进社会改革提供了坚强的后盾。

（二）省委省政府的正确领导。省委省政府紧跟时代潮流、抓住先机，成为户籍制度改革的“领头羊”。早在2008年4月，浙江省委省政府将嘉兴市列为三大省级综合配套改革试点区之一。经过近十年的改革发展，嘉兴市取得了一系列不俗的成绩，为其他兄弟县市提供了户改样本。

（三）浙江人开拓创新的精神。任何一项改革的顺利开展，都离不开老百姓的理解与支持。户籍制度改革更是如此，因为户籍制度的背后隐含着一系列的附属利益，如住房保障、基本医疗保险、义务教育等等。浙江人自古以来的经商头脑，使得这里的百姓思想先进，使得浙江省成为开拓创新的摇篮。因此，在进行户籍制度这样牵涉到人民方方面面利益的改革时，浙江人民更易理解与支持。

三、海宁市的户籍改革现状及存在的问题

（一）改革现状

海宁在破解城乡“双二元结构”问题上，采取的核心思路是以户籍制度改革和土地制度改革为抓手，以解决“人”“地”的城乡统筹为中心环节，以优化城镇体系和加快新农村建设为驱动力，并匹配以相应配套政策体系推动城乡公共服务均等化，最终完成新型城市化道路建设（顾骅珊，2013）。

1、以户籍制度改革为核心。广义上的户籍制度改革，是指以公安局户籍改革登记为核心，向外不断进行住房保障、基本医疗保险、教育制度、就业扶持等各个方面的改革，逐步消除城乡差异。狭义的户籍制度改革仅指将公安局系统中的“农业户口”“城镇户口”的区分，统一成“居民户口”。笔者经搜集文献以及通过对海宁市公安局办公室某负责人访谈，了解到：海宁市从2008年即着手开始改革，改革的第一步便是取消。r业户口和非农业户口的区分，统一改为“居民户口”即狭义的户籍制度改革。由于此步改革难度不大，海宁市公安局早已完成全市居民的户籍性质变更。

2、以土地制度改革为抓手，相关配套措施稳步推进。“农转非”完成后，农民所拥有农地的承包经营权和宅基地的使用权可以转移。土地承包经营权可通过多种方式进行流转。可以把辖区农民的土地和集体建设用地集中起来，实行集中开发、连片种植，将农村划分为农业生产区、工业开发区和群众商住区，依次实施统一规划和经营。此外，相关匹配的土地处置、住房保障、养老保险等配套改革，保障农民自由迁徙和居住的权利，实现城乡人力资源自由流动。

（二）存在的问题

笔者所在的项目组还深入当地的农民群众之中，到斜桥镇某村进行实地采访，通过与当地农民的交谈了解到，海宁市户籍制度改革虽已进行多年，但仍有一部分农民不了解该政策，对于涉及其切身利益的该项政策只是处于略知一二的阶段（只知道政府征用了其土地，发放了补偿金，并不了解除土地以外的医疗、教育等方面的改革）。由此可见，目前改革存在的问题是，只是形式上取消农业户口与非农户口的界限，统一登记为“居民户口”，在实质上还不能保证所有公民可以享有平等的社会利益；另外，农用土地减少，我国的粮食安全问题以及户改后很多方面会与现行法律相冲突等一系列问题都亟待解决。

四、对策思考

（一）加强宣传，做好积极的舆论引导

户籍制度改革是经济社会发展的必然趋势，也是一项综合性的改革，事关人民群众的切身利益、经济平稳较快发展和社会和谐稳定，必须引起高度重视（肖钰鑫，2012）。如前所述，海宁市户改中存在的一个重大的问题是大部分居民并不十分了解该项改革。由此反思，政府应该加大宣传力度，积极做好舆论导向，使老百姓能够了解并且能随时追踪到改革进程，切实维护人民的利益。

（二）抓紧完善城乡一体化配套政策

海宁市的户籍制度改革进展到如今已是第9个年头，但除了完成公安局系统的户口性质变更以外，其他的配套设施并无太大进展。当然，也是受当前经济社会发展水平的制约，相关政策一时无法完全实现城乡一体化。这就要求我们认真梳理，抓紧完善改革进程中的过度配套政策（肖钰鑫，2012）。例如农民土地征收后的生计、养老问题；放开对外地大学生落户限制问题；农村与城镇医疗保险“同命不同价”问题；稳步推进农村集体资产股份改革等等。

参考文献：

[1]顾骅珊.破解城乡“双二元结构”：基于浙江嘉兴的经验研究[j].农业经济问题，2013（2）：99-105.

[2]肖钰鑫.户籍制度改革中的若干问题之思考――以浙江省海盐县为例[j].公安学刊（浙江公安高等专科学校学报），2012（5）：37-42.

第二篇：当前户籍制度改革的现状当前户籍制度改革的现状、难题与对策分析

2005-12-2716：03：0

4新华社信息济南１２月２３日电（记者赵仁伟聂建江邹大鹏）随着我国经

济社会的快速发展，长期以来我国实行的城乡户口二元分割的户籍管理模式的弊端

逐渐显现，社会各界对于户籍管理制度改革的呼声日益高涨。近年来，一些省份先

行探索，推出了一系列实质性的改革举措，为户籍管理制度改革积累了经验，但改

革过程中也遇到了许多现实困难和问题。

——各地改革纷纷推进户籍藩篱逐步降低

近几年来，全国已有十多个省份就户籍管理制度进行了程度不同的改革，改革

的内容主要体现在以下几个方面：

一是打破二元分割，建立城乡统一的户口登记管理制度，实现公民法律身份的

平等。辽宁、湖北、四川、山东等多个省份决定取消农业、非农业户口性质划分，

按照常住居住地登记户口的原则，统一登记为居民户口。

二是取消进城人口计划指标管理，实行户口迁移条件准入制度。辽宁、江苏等

地取消“农转非”制度，以有合法固定住所或稳定职业（生活来源）为户口准入的

基本条件，县级城镇全面降低准入门槛，特大城市、大城市的具体准入条件由各市

人民政府研究确定。

三是户口管理以人为本，亲属投靠落户等群众反映强烈的问题逐步得到解决。

如江苏、山东、河北等省份取消了“三投靠”落户迁移条件限制，规定凡属夫妻投

靠的，不受年龄、婚龄的限制；属父母投靠子女的，不受身边有无子女的限制；属

子女投靠父母的，未婚子女不受年龄限制，均可办理户口迁移手续。这些政策出台

后，在群众中引起强烈反响。据不完全统计，江苏省通过户改，仅解决城市“三

靠”人员落户就达５３.８万人，占进入城市落户人员总数的５１.４％。四是降低居民迁徙门槛，实行有利于吸引人才和资金的城市户口迁移政策。各

地进一步降低投资、纳税、购房入户门槛，既给群众工作生活带来了便利，同时有

力增强了城乡经济发展。

五是放开县域内户口迁移政策，加快小城镇发展，提高城市化水平。山东、重

庆等许多省市全面放开县域内户口迁移政策，规定公民在县级城区有合法固定住所，

本人及其直系亲属就可落户。

六是改革大、中专院校学生户口迁移办法。许多省规定，凡考取省内大、中专

院校的本省籍学生，入学时根据本人自愿，可以不办理户口迁移手续，待毕业后直

接将户口迁至其工作单位所在地或实际居住地；学生本人要求迁移户口的，准予办

理迁移手续。

——配套改革不到位阻碍户籍改革进程

目前，各地户籍制度改革在积极推进的过程中也遇到了一些现实问题，其中最

集中的表现是其配套改革进展不快，也就是解决附着在户口上的其他各种待遇问题

进展不明显。由于许多部门在制定政策时，仍以原户籍管理规定为依据，从而出现

了户籍改革已先行、而其他相对应的与户籍密切相关的政策滞后的现象。因此，在

城乡政策差别彻底消除前，存在一个户籍管理改革前后各相关部门政策的衔接和延

续问题。具体表现在五个方面。

一是最低生活保障问题。国家最低生活保障制度实行城乡有别的“二元化”政

策，低保对象管理都是以户口性质来划分，非农业户口和非农业执行标准不一，享

受差额较大。湖北省一些地方反映，取消户口性质后，部分农村村民要求享受低保，

但这与政府财政困难相矛盾。

二是兵役管理问题。国家每年下达征兵命令有城市兵和农村兵之分，城乡兵员

要求不同，入伍服役期间的义务兵家属优待金不同，退伍后的安置政策也不一样，

二者差距很大。

三是交通事故赔偿标准问题。按照有关规定，交通事故的赔偿标准，特别

通死亡事故，以户口性质决定赔偿标准，农业户口与非农业户口的赔偿标准相差较

大。

四是计划生育政策问题。目前全国各地实行的是城乡不同的生育政策，城市居

民一般只能生育一个小孩，农村根据不同的情况可以申请再次生育，同时对违反计

生政策规定生育孩子的人员，社会抚养费的征收标准也不同。

五是农村村民的确定和村民的利益分配等问题。长期以来农民都是以户口性质

来确定，随着一些地方取消户口性质后，迫切需要用新的办法界定农民的范围。许

多地方的村民待遇与户口是否在本村直接挂钩，如土地的使用、集体利益的分配、

宅基地的享受等。另外，多数地方征地补偿和安置政策适用的对象是以户口性质来

界定，取消户口性质以后，征地补偿政策亟需作出相应调整。

四川省公安厅户政处负责人表示，在市场经济条件下，逐步打破城乡二元经济

格局非常必要，但这不是通过户籍管理制度改革能够解决的问题，更不是户籍登记

管理的技术问题，而是一个涉及社会各方面的经济和社会管理体制问题。此外，农

村、城市的差别本身不是户籍登记造成的，因而想通过户籍登记制度的一元化来解

决社会经济及社会管理体制的二元问题不现实，而是需要各相关部门长期的努力。

山东省公安厅户政处负责人说，城乡政策差别短期内虽然无法立即消除，但户籍管

理制度的改革可以刺激其他政府部门重新考虑一些政策的适当性，从而向着城乡平

等、城乡统筹的方向发展。在这个过程中，户籍管理制度改革需要根据当地资源的

实际承受能力，充分考虑其他部门政策的衔接和过渡，避免个别地方出现的“休克

式改革”，即户改后引发城市管理混乱和相关政策瘫痪，最终导致户籍制度改革失

败。

——当前需进一步解决的三大问题

一、尽快出台全国统一的户籍管理制度改革工作方案。

户籍制度是国家社会行政管理的基础制度之一，应具有很强的统一性。但目前

从全国情况来看，缺乏明确的指导方针，局部改革与全局性改革步伐不一，给

制户籍制度的落实增加了难度。一些省份虽已实现了一元化管理，但由于全国范围

内还没有实行此项制度的改革，在实际工作中遇到不少问题。比如，在跨省迁移中，

公民迁往的省市如果还未实行一元化管理，一般都要求保留原户口性质；一些跨省

工作的公民需要出具户籍证明时，也遇到类似问题。因此，国家有关部门应从构建

和谐社会、推动经济发展的要求出发，尽快制定户籍管理改革工作方案，指导全国

各地统一进行改革。

二、加快户籍立法进程。

基层户政部门呼吁，应尽快将户籍法、姓名法纳入立法工作的议程。目前我国

实施的户口登记条例出台于１９５８年，其中许多内容已不适应经济社会发展的需

要，户籍登记工作权威性下降，出现了许多人不把户口当回事、随意更改姓名、户

口纠纷增多等问题。面对这一情况，各地在实践中往往根据各自的理解来制定相应

的政策规定，致使各地的户籍政策不一致，群众意见较大。因而，需要通过户籍管

理立法，以法律形式对户籍管理的定位，从基本制度、管理办法等方面进行规范。

有些地方农村户口的人，凡男的45岁以上、女的40岁以上，都买了养老保险，保费政府出1/3，村里出1/3，自己出1/3。因此，只要出很少一部分钱，男的到60岁，女的到55岁，每月就最低可以领到一定的养老金。相反，非农业户口的人如果没有工作，就必须自己买养老保险。生育

夫妻双方均属农业人口，第一个子女是女孩的可以生二胎。农村独生子女家庭和二女户家庭享受国家补助。教育

部分地区农村义务教育全部免费。