《关于深化农村改革问题的思考与建议[大全]》

关于深化农村改革问题的思考与建议[大全]

宋洪远赵长保张海阳

农村改革30年的历程、成就和经验做了初步的回顾和总结，对今后深化农村改革的主要任务和措施提出了初步的看法和建议。

一、农村改革的主要成就和基本经验

（一）农村改革的光辉历程

发端于1978年的中国农村改革，已经走过了30多年的光辉历程。1978－1984年，农村改革首先从农村基本经营制度入手，通过实行家庭联产承包责任制，废除人民公社体制，初步形成和基本确立了家庭承包经营制度，农村改革取得突破。1985－1991年，随着家庭承包经营制度的确立，以改革农产品购销体制、发展乡镇企业、实行村民自治等为重点，农村改革全面推进。1992－2001年，按照建立社会主义市场经济体制的要求，稳定和完善农村基本经营制度、深化农产品流通体制改革、推进乡镇企业体制创新、调整农村产业结构、促进农村劳动力转移，农村改革进一步深化。2002年以来，稳定和完善农村土地制度、全面改革农村税费制度、深化粮棉流通体制改革、建立农业补贴制度、扩大农业对外开放、改善农村劳动力就业环境、推进新农村建设，农村改革进入了城乡统筹发展的新阶段。

（二）农村改革的重要进展

中国的农村改革已经取得了重要进展。一是确立了农户的生产经营主体地位，以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制初步形成；二是废除了统购统销制度，发育了农产品流通体系和农村市场体系；三是破除了高度集中的计划经济体制，市场机制在资源配置中开始发挥基础性作用；四是终结了农业封闭半封闭状态，农业对外开放日益扩大；五是废除了人民公社体制，农村基层民主政治制度逐步推行；六是实行统筹城乡发展方略，初步打破了城乡分割的二元经济社会结构。

（三）农村改革的主要成效

农村改革取得的巨大成就，带来了农村经济社会的历史性变化。一是农业生产持续增长，粮食和其他主要农产品大幅度增长，农业综合生产能力大大增强，创造了用世界9％左右耕地养活世界20％人口的奇迹。二是农林牧渔全面发展，优质化生产、区域化布局、产业化经营、标准化管理的现代农业格局初步形成，农村非农产业发展带动了农村就业结构变革和小城镇发展，开创了一条有中国特色的农村现代化道路。三是农民收入大幅度增长，农民生活质量明显改善，农村贫困人口迅速减少，农村已进入由温饱不足发展到总体小康并向全面小康迈进的阶段。四是农村基础设施建设逐步加强，农村生活条件明显改善，为农村经济社会的持续发展奠定了坚实的物质基础。五是农村义务教育事业发展加快，新型农村合作医疗全面推行，农村最低生活保障制度初步建立，促进了农村社会事业的全面进步。农村改革不仅带来了农村经济社会面貌的巨大变化，而且有力地支持了城市经济体制改革的展开和整个国民经济的持续快速发展。

（四）农村改革的基本经验

1.从国民经济社会发展全局出发统筹推进城乡改革。20世纪70年代末期首先启动农村改革，进入新世纪以来农村改革开始向农业和农村外部扩展。实践证明，从国民经济社会发展全局出发，以农村的改革和发展推动城市，又以城市的改革和发展支持农村，使农村改革和城市改革互相配合、协调推进。这是中国改革成功的宝贵经验。

2.着眼于发展农村生产力和维护农民根本利益切实推进农村改革。实行家庭承包经营，废除人民公社体制，解放和发展农村生产力，增强了农村发展的物质基础，实现和维护了农民的根本利益，得到了广大农民群众的衷心拥护。农村改革的30年，是我国农村生产力获得极大发展的阶段，也是农民得到实惠最多的时期。实践证明，这是农村改革取得成功的根本原因。

3.采取循序渐进的方式逐步推进农村改革。农村改革由个别地区的率先探索到全国逐步推开，由生产领域逐步扩展到流通领域，由农业逐步扩展到非农产业，由经济领域逐步扩展到其他各个领域。采取循序渐进的方式推进改革，既保持了改革举措的连续性和继承性，又不失时机地使改革不断深入和发展，既促进了农村经济的发展，又保持了农村社会的稳定。这是农村改革的成功之路。

4.尊重农民的意愿和首创精神积极推进农村改革。改革以来，农村出现的家庭承包经营、乡镇企业、村民自治等一系列新事物，都是农民群众在改革中的发明和创造。党和政府坚持群众路线，尊重农民的意愿，保护农民的积极性和创造性，鼓励积极探索和大胆试验，及时总结经验并加以推广。实践证明，依靠农民群众推进改革的伟大事业，把农村改革不断引向深入。这是推进农村改革必须遵循的一条基本原则。

5.坚持解放思想与时俱进不断推进农村改革。党的十一届三中全会恢复了解放思想、实事求是的思想路线，打破了禁锢人们思想的精神枷锁，开启了我国的改革开放事业。农村改革的每一个重大进展，都是冲破僵化体制和陈旧观念束缚的结果。实践证明，只有坚持解放思想、与时俱进，勇于变革、勇于创新，才能把农村改革的伟大事业不断引向深入。这是保证农村改革不断推向前进的思想基础。

二、深化农村改革的目标任务和基本思路

（一）国民经济社会发展新阶段对农村改革发展提出的新要求

在国民经济社会发展新阶段，中央明确提出了认真贯彻落实科学发展观的重大战略思想，做出了全面建设小康社会、完善社会主义市场经济体制、构建社会主义和谐社会的重大战略部署，既对加快农业和农村发展提出了新的更高的要求，也为进一步深化农村改革指明了方向。贯彻落实科学发展观，必须调整传统发展战略、加快转变农业发展方式。全面建设小康社会，必须改变城乡二元结构、扎实推进新农村建设。构建社会主义和谐社会，必须统筹经济社会发展、促进农村和谐进步。完善社会主义市场经济体制，必须着力消除体制和机制障碍、全面深化农村改革。

（二）深化农村改革的目标和任务

当前和今后一个时期深化农村改革的目标和任务是，按照统筹城乡发展、推进社会主义新农村建设的总体要求，协调推进农村经济建设、政治建设、社会建设，逐步实现农业现代化，逐步实现城乡经济社会发展一体化。

在经济建设上，要以保障农产品供给、提高农民生活水平、促进可持续发展为目标，以现代科学技术、现代物质装备、现代产业体系为支撑，以稳定家庭承包经营制度、完善双层经营体制、健全社会化服务体系为保障，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用、农民的主体作用、政府的支持保护作用，加强农业基础建设，积极发展现代农业。

在政治建设上，完善体制、政策和法规，依法保障农民平等参与、平等发展的权利。进一步明确农民家庭财产的法律地位，依法保障农民的经济权益。发展农村基层民主，保障农民享有更多更切实的民主权利。

在社会建设上，以农村为重点改善民生，完善农民平等就业的体制和农民公平参与收入分配的制度，保证农民享有义务教育、基本社会保障和基本医疗卫生服务，繁荣农村文化事业，完善农村社会管理，强化农村公共服务。

在城乡统筹上，坚持工业反哺农业、城市支持农村的方针，建立以工促农、以城带乡的长效机制，全面推进城乡发展规划、产业布局、基础设施、公共服务、劳动就业、社会管理等方面的一体化，促进城乡市场开放统

一、生产要素有序流动、经济社会协调发展。

（三）深化农村改革的基本思路

当前和今后一个时期，深化农村改革的总体思路是。通过加强农业基础建设，提高农业生产力水平；通过完善农村基本经营制度，调整农村生产关系；通过改革农村行政管理体制，调整农村上层建筑；通过体制和机制创新，促进农村经济社会协调发展；通过调整工农和城乡关系，促进城乡经济社会一体化发展。

具体来说，深化农村改革应着眼于以下重点领域和关键环节：以稳定和完善农村土地承包关系、探索统一经营有效实现形式为重点，完善农村双层经营体制；以完善农产品市场制度、创新农村金融服务方式为重点，完善农村市场体系；以健全财政支农投入机制、改革农业投资管理制度为重点，完善农业支持保护体系；以推进乡镇机构改革、加强村民自治制度建设为重点，完善乡村治理机制；以发展农村社会事业、完善农村社会管理为重点，强化农村基本公共服务。

三、完善农村双层经营体制

（一）稳定和完善农村土地承包关系

1.稳定和完善农村土地承包关系。一是稳定农民的土地承包经营权，研究实施土地永包制的可能性，强化对土地承包经营权的物权保护，使农民充分享有各种土地承包权益；二是修改完善有关法律法规，赋予农民享有土地承包经营权的占有、使用、收益、处分权，允许土地承包经营权进行抵押；三是健全土地承包经营权流转市场，规范土地流转中介服务，探索建立土地流转补贴制度，引导农业集约化经营；四是创新土地承包经营制度，探索承包权和经营权分离的有效形式，通过土地经营权长年转让、季节性转让、大户经营、企业化经营等多种形式，发展适度规模经营。

2.发展多种形式的适度规模经营。一是坚持流转以不改变农地用途为前提，严格控制农地转为非农建设用地，创新农业经营方式、调整农业生产结构也不能以农地资源的流失为代价；二是明确发展适度规模经营要有条件，要根据各地的资源优势、产业基础、市场潜力等方面的情况，选择适当的农业经营方式；三是遵循依法自愿有偿的原则，规范土地承包经营权流转，土地是否流转以及如何流转必须按照法律和政策规定由农民自主选择；四是发展适度规模经营可以采取多种形式，要立足不同地区、不同产业、不同发展水平，选择规模经营的途径、步骤和方法；五是坚持土地流转要以尊重和保护农民土地权益为核心，土地流转不能损害农民的土地经营收益，更不能损害农民的土地承包权益。

（二）探索统一经营有效实现形式

1.发育多元化农业经营组织。扶持和规范实践中出现的农业产业化组织、农民专业合作经济组织、农业生产经营服务组织、农村综合服务组织等多种组织形式，使组织起来的农民真正成为有竞争力的市场主体。

2.建立农民与各类经济组织之间的利益联结机制。总结各地的有益探索和成功经验，探索通过政策扶持、舆论监督等措施，建立社区经济组织、农民专业合作组织、工商企业和农户之间的利益联结机制，真正解决好农户分散经营与大市场的对接问题。

3.发展农业社会化服务。把发展农业生产性服务业作为农村产业发展的重要领域，突出重点，鼓励支持，加快构建农业社会化服务体系，更好地发挥服务功能。

四、完善农村市场体系

（一）完善农产品市场制度

1.培育农产品市场主体。大力发展流通领域的农民专业合作，大力培育代理商、中间批发商组织，发展农民经纪人队伍，采取股份制形式，培育、建立一批大型农产品营销企业集团。规范市场主体交易行为，对从事农产品交易的运销商、代理商、中间批发商、零售商实行资格认定制度，建立客户管理制度和客户资料档案。

2.优化农产品市场结构。在规范农产品初级市场的基础上，重点加强农产品批发市场建设，在区域化、专业化、规模化生产基地，发展设施配套的专业性产地批发市场；积极推进农产品配送中心建设和农产品连锁经营，提高农产品流通效率；鼓励发展农产品电子商务，减少流通环节、降低流通成本；着力发展农产品期货市场，适时开发期货新品种，完善交易手段和交易机制，发挥期货市场套期保值、锁定价格风险的重要作用。

3.完善农产品市场法律法规体系。抓紧制定《农产品批发市场法》，明确市场建设主体、交易主体、管理主体的权利和义务，规范市场管理行为和市场交易行为。制定农产品分级分类标准，推行农产品包装标识制度，建立农产品质量安全市场准入和责任追溯制度。

4.加强农产品市场管理。在农产品批发市场普遍推行电子统一结算制度，整顿和规范农产品市场秩序，改善农产品市场交易条件，强化配套服务功能。改革国家对农业生产与农产品流通分割管理的体制，适当归并分散在各部门的市场监管职能，提高市场监管的效率和水平。

5.完善农产品市场调控机制。一是建立和完善对粮食、棉花和食糖等重要农产品的国家储备制度，进一步明确划分中央政府和地方政府的储备责任，完善政府与收储企业的委托代理关系，特别是要建立健全监督机制和问责制度，通过及时有效的吞吐调节，引导企业建立商业性储备，稳定国内农产品市场供应。二是建立灵活的农产品进出口调节机制，严格调控农产品进口，鼓励扩大优势农产品出口，充分利用国际农产品资源和国际市场来调节国内市场供求关系。三是完善市场信息收集与发布制度，通过整合信息资源，强化科学分析，健全发布制度，拓宽发布渠道，完善服务网络，逐步形成数据可靠、分析准确、发布权威的农业信息体系，有效地引导农产品产销活动。

（二）创新农村金融服务方式

1.加快推进正规金融机构改革。一是抓紧实施中国农业银行整体股份制改革，通过国家扶持、自身重组，将其改造为按市场规则运作的商业银行，不再承担政策性业务。农业银行要着力提高为农业产业化龙头企业、地方骨干企业、农村中小企业、农户、农村合作金融组织以及民间金融组织等提供金融服务的能力。二是强化中国农业发展银行的政策性功能，完善财政对农村政策性金融持续投入与补偿机制，扩大业务范围和服务领域，除继续履行粮棉油收购资金供应和管理职能、代理财政性支农资金的拨付外，要在农业综合开发、农村基本建设和技术改造等方面发挥支持作用。三是深化农村信用社改革，完善内部治理结构、转换经营机制，鼓励信用社之间的竞争与合作，特别是在提高对农户的贷款覆盖面、满足农民资金需求方面要有实质性进展。

2.积极培育民间信贷组织。鼓励在县域内设立多种所有制金融机构。对“只贷不存”的小额信贷组织，进一步放开市场准入管制；对已经进入市场的小额信贷组织，帮助督促其建立可持续的资金补充机制。扩大新型农村金融机构试点范围。允许和引导农民发展资金互助组织。规范民间融资行为。

3.创新农村信贷担保抵押方式。在继续鼓励农户自愿互助担保的同时，建立专门的担保基金，催生一批专业性的农村信用担保机构，从事农业担保服务；鼓励引导商业担保机构开展农村担保业务，探索实行动产抵押、仓单质押、权益质押等担保形式；完善信用评级制度，建立农户信用记录；发展农户联户担保，降低信用风险。金融机构也要适应农村金融需求的特点，建立和完善以信用为基础的信贷经营机制，降低农村信贷门槛。

4.积极发展政策性农业保险。从特定品种入手，积极探索农业政策性保险的办法和模式。加大国家对农业保险的支持力度，通过保费补贴等手段，扩大投保范围。通过税收减免、财政补贴等政策手段，鼓励商业性保险机构进入农村保险市场，发展多种形式、多种渠道的商业保险。通过多种渠道筹集资金，建立农业巨灾风险基金。积极发展农业再保险，通过财政补贴或委托代理方式，鼓励商业性保险公司为农业原保险提供再保险支持。

五、完善农业支持保护体系

（一）健全财政支农投入机制

1.抓紧制定《农业投入法》、《农业信贷法》等重要法律法规，使国家支持和保护农业的政策措施法制化。

2.坚持国家财政支出增量向农业倾斜，提高财政支农资金比重，特别是要进一步细化财政支农项目，明确界定财政支农投入范围。

3.调整国家基本建设投资结构，大幅度增加农业资金投入。

（二）改革农业投资管理制度

1.健全监督法律体系。抓紧修订和尽快出台《财政法》、《预算法》、《财政监督法》、《农业投资法》等有关农业财政投资监督的法律法规，对财政投资的监督机构、职责和监督程序，被监督机构和人员的权利和义务，以及违反农业财政投资监督法规的处罚办法等内容，做出明确规定。

2.完善监督管理体系。健全人民代表大会的预算监督职能，加强对农业投资预算编制的有效性、合理性和预算审批程序合法性的监督检查。强化审计部门的事后监督职能，依法对农业资金投放和使用单位的财务收支及其有关经济活动的真实性、合法性、效益性进行审查。探索引入非政策执行方和被监督方的行政部门，相对独立地参与监督。由依法享有一定权利的公民、社会团体、社会中介机构等，对农业财政投资从审批立项、投入运作直至最终效益评估进行监督。

3.加强监督检查工作。加强农业投资效率评价指标体系建设，充实、发展和完善监管内容。协调好各支农政策执行部门的关系，使其切实加强自我监督。利用农业部门的专业技术和行业管理的优势，协助有关部门开展监督工作。加强农业投资政策法规宣传，增强民众参与监督的主观能动性。

（三）强化农业补贴措施

1.加大补贴资金投入。落实现有法律法规对农业补贴的有关规定，建立补贴资金稳定增长的机制，增加农业补贴资金规模。

2.增加补贴品种。在稳定现有生产性补贴项目的基础上，适当增加对农作物、畜禽、水产品等主要农产品品种的生产补贴，适当增加补贴项目。

3.提高补贴标准。考虑到农业生产成本不断上升的因素，针对补贴标准偏低、各地差异较大的问题，适当提高补贴标准。

4.扩大补贴范围。将良种补贴的覆盖范围扩大到全部主产区和农业大县。

5.完善补贴措施。减少直补资金发放的中间环节，简化补贴资金发放手续，降低补贴资金发放成本，实现补贴政策公开、公平、透明。

（四）完善最低收购价政策

1.扩大实施品种和区域范围。将实施的品种扩展到玉米、大豆、棉花、油料等重要农产品，并将实施的区域覆盖到这些产品的主产区。

2.完善最低收购价定价机制。在补偿物化成本的基础上，适当提高最低收购价水平；将最低收购价的制定发布制度化，充分发挥价格的引导作用。

3.探索实行粮食目标价格补贴制度。将价格支持政策与收入补贴政策相结合，探索实施主要粮食品种的目标价格补贴。

4.探索建立其他农产品价格支持措施。采取托市收购等与保护生产能力相结合的措施，缓解市场波动对农业生产的冲击。

六、完善乡村治理机制

（一）建立农村公共财政制度

1.明确各级政府的支出责任。按照受益原则划清各级财政投入农村公共产品与服务的职责和范围。受益范围遍及全国的，由中央财政提供；受益范围主要是地方的，由相应层级的地方财政提供；多个地方同时受益的，由上级财政提供或各个地方共同分担。在目前县乡财政比较困难的情况下，农田水利设施建设、农村电网改造、乡村道路建设、有线电视网络等方面公共产品的提供，通过中央财政和省级财政对县级财政的转移支付来解决。

2.改革县乡财政管理体制。以增强基层财政保障能力为重点，推进县乡财政管理体制改革。继续推进“乡财乡用县监管”的财政管理体制改革试点，在总结经验的基础上进一步完善乡镇财政管理方式。积极推进“省直管县”的财政管理体制改革试点，逐步扩大试点范围。

3.完善财政转移支付制度。进一步调整中央政府和地方各级政府的财权和事权分配关系，健全规范的财政转移支付制度。增加对地方的一般性转移支付，清理整合专项转移支付，完善转移支付方式。

4.加强乡镇财政监督管理。在明确乡镇政府承担职责的基础上，合理增加对乡镇政府的转移支付，严格控制乡镇政府机构编制和经费总额。加强对乡镇财政和村级财务的监督管理，防止以提供公共产品和公共服务为名变相加重农民负担，切实做好农民负担监督管理工作。

5.积极化解乡村债务。深化乡镇机构改革，完善村民自治制度，建立乡村债务化解的长效机制，避免新的乡村债务发生。当前尤其要做好少部分农民的农业税费尾欠问题的处置工作，应当在深入调查研究、总结试点经验的基础上，积极探索研究解决办法。

（二）转变乡镇政府机构职能

1.按照权力、责任相统一的原则，正确划分县市与乡镇之间的财权、事权、人权、物权，理清乡镇政府与其上下各级机构的关系。对于行政执法等不必由乡镇政府履行的职能或乡镇政府无法履行的职能，要坚决上收或精简；对必须由乡镇政府履行的职能，要充分给予人员和经费等方面的保障。对于县级政府必须在乡镇单独设立的站所等派出机构，要明确权属和管理主体。

2.按照建设服务型政府的要求，着力转变乡镇机构职能。进一步完善乡镇机构改革总体方案，着力解决机构职责交叉的问题，健全政府职责体系。

3.在乡镇机构职能转变过程中，一是要建立与新的政府职能相适应的新的干部考核机制，避免因体制和机制转换而出现基层干部行为失范；二是要同步推进政府职能与基层干部工作方式的转变，避免用传统的工作方式履行新的职能。

（三）完善社区村民自治制度

1.进一步理顺乡村关系。依法明确乡镇政府“指导、支持和帮助”的内涵和外延，规范乡镇机构介入村级事务的领域、方式和程度。在村民委员会合法权益受到侵害以及乡镇政府不作为时，明确寻求行政和法律救助的办法和渠道。

2.进一步理顺村党支部和村委会的关系。在村级组织结构中，明确村级党组织与村委会的关系是领导和被领导的关系；在村民自治工作中，村党支部在加强监督的同时，支持和保障村民委员会依法行使职权。建立村党支部与村委会的协作制度，对村级重大事项进行共同决策。

3.处理好自治组织与村民的关系。进一步完善村民委员会选举制度，提高村民委员会权力取得的合法性和决策的公信力。进一步完善村民议事制度，积极推行以村民大会或村民代表会议为主要形式的民主议事制度。进一步完善对村民委员会的监督制约机制，健全以村务公开、民主评议、民主理财和村民委员会定期报告工作为主要内容的民主监督制度；突出监督重点，加强对村集体资金管理使用、土地发包承包、土地征用款和公益工程的招标等方面的监督。

（四）发育动员民间组织资源

在规范民间组织运行的基础上，探索民间组织参与、监督村级公共管理和服务的有效途径。一是积极引入社区外部组织资源，以弥补社区自身能力的不足，引入新的管理服务理念，提高村级公共服务的整体水平。二是动员公益性的ngo组织、志愿者组织等各类服务“三农”的社会组织广泛参与，发挥他们在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用。

七、强化农村基本公共服务

（一）加强农村基础设施建设

1.进一步加大对农村基础设施建设的投入力度，着力加强农民最急需的生产生活设施建设，重视解决农村困难群众住房安全问题。

2.创新农村基础设施建设和管护机制。坚持把国家支持和农民投工投劳相结合，发挥政府投资的导向作用，引导农民对直接受益的基础设施建设投工投劳。以明晰产权为核心，鼓励采取承包、租赁、拍卖、转让等多种形式，加快农村小型基础设施产权制度改革。明确小型基础设施管护责任，充分调动广大农民和社会力量投资建设和管好农村小型基础设施的积极性，建立长效管护机制。

（二）扩大农村劳动力就业

1.进一步改善农民工的就业和生活环境。贯彻落实有关法律法规和相关政策，进一步消除不合理的体制和制度障碍，在劳动关系、工资支付、社会保障、户籍管理等方面，切实维护农民工权益。加快新型农民培养，提高农业劳动者素质。积极探索建立全国统

3.2完善信息披露机制。为加强外部约束，可考虑参照加入银行间债券市场的机构或者上市公司的标准，向公众定期或不定期（特殊说明事项）公布经营情况报告，并在当地范围内适时公布高管选聘等相关信息，提高各股东的知晓度，接受监督，同时也可发挥一定的宣传作用。通过不断增加信息透明度，提高信息披露有效性，为法人治理完善并充分发挥作用提供基础性保证。

4.建立健全政策激励和约束机制

4.1加大财税、货币和监管政策倾斜力度。例如，针对农信社普遍存在的政策性亏损问题，由有关部门出台财政、税收和差别