《进一步深化县级林业改革的若干思考》

进一步深化县级林业改革的若干思考

深化林权改革若干问题的思考

我国林业的发展固然受资金、技术和资源等因素的困扰，但其根本原因在于不合理的林业产权制度。这次林权改革目的在于解决山林权属主体缺位、利益分配不合理、经营机制不活、资源流通不畅等问题。自2004年9月以来，作为江西省比较典型的林业大市，吉安市林权改革工作在遂川县试点的基础上全面铺开，林改工作取得显著的成效。但我们在调研中发现林权分散、林权流转不规范、林改后林业职能部门经费缺口较大等问题仍然制约着林改工作的深层次推进。本文拟就以上问题进行探讨。

一、林改中存在的若干问题

（一）林权分散与规模经营的矛盾

从林改实际情况来看，林权分散加速了林业经营的分散，难以形成规模经营。吉安市林业用地面积达2599.8万亩，而林改所涉及的林地面积达2231.3万亩。按2004年吉安市327.5万乡村人口来算，林农人均拥有林地面积6.8亩左右。若每一林户家庭人口按四个算，则每户林农拥有面积27亩左右。这样单户经营很难形成规模，无法取得规模收益。

从吉安市各地林改的经验来看，林权改革大大调动了林农造林的积极性。全市在去冬今春，共完成人工造林面积48.5万亩，比上年同期增长10%。在少数县市还出现了不少林业承包大户。林权分散给林地租赁、承包、拍卖等转让经营方式带来新的活力。但是，据我们对井冈山、安福、永新等县市的部分重点林业乡镇调查发现，大多数林业无法达到资源的最佳配置，形成林业效益的最大化。为适应小林业与大市场衔接的需要，林业生产必须实行规模经营。林权的分散会进一步导致林业资源经营过于分散化，由此造成林业经营难以行成规模，二者行成了一对矛盾。

1、林户的经营选择不利于规模经营的形成。这次林改并没有最大发挥它应有的激励效应，而且林户的经营选择受制于多种因素。

（1）非国有林受到不公正的“国民待遇”。

假如林户选择自己联合经营山林，形成个体私有林，个体私有林与国有林相比，易受歧视。在产权交易的过程中，个体私有林由于信息不足、交易砝码单薄等因素的影响，处于不利地位，交易难以公平。在市场竞价流转过程中，政府对个体私有林规制也严得多。虽说对各种所有制的森林统一执行“严管”政策，但在税收、费用收取上，对非国有林更苛刻，这样形成了歧视非国有林业的政策。在投入与回报不成正比情况下，理性的林农将选择不投资或观望态度。这势必削弱林权制度改革的激励效应。（2）林户作为市场个体，选择规模经营将面临更多风险。

风险主要来自三方面即社会道德风险、市场风险和还贷风险。社会道德风险的存在导致成本加大，另外市场也存在不可预知风险。这些使得林农投资预期收益不稳定。这将加大林户的还贷风险。所以他们更倾向于经营规模小、投资少的经营方式，同时投资生长期短、花费少、回报高的经济商品林，小农意识得到巩固和加强。林农的谨慎投资意识影响了其投资林业的经营方式。

（3）不均衡的林权分配，导致林农经营难度加大。在林权分配中，把自留山、责任山合为一山，按山价作价并以人头均分，增人不增山，减人不减山；加上山地分配按地理位置远近搭配也不均。这使得林户本来就不多的山林面积变得更分散，经营难度加大。以山价分配林地的另一弊端是山上林木资源分布易形成“马太效应”。分得森林资源富有的林农经营积极性很高，分得资源贫乏的林农经营缺乏积极性。林农经营难度加大，回收成本过高，权衡得失后，只有极少部分林户积极投入生产，大多数林农选择消极经营。

（4）林农收入来源的多元化也会削弱新的林权制度效果，导致制度部分失效。随着农村改革的深化和农村剩余劳动力的流动，农民收入来源呈现多样化趋势。据《吉安统计年鉴（2003）》有关数据显示，2002年农民人均纯收入构成中，工资性收入占40.10%，家庭经营现金收入占54.82%。其中出售林产品收入占1.15%，这说明农户在林产品中获取的收入比重很低，农户获取收入方式选择重点不在林业当中，而是选择以其他收入方式为主，比如外出务工等。林业只是作为辅助产业来对待，林户更喜欢少投入或不投入就可获得收益的经营项目。因此林权改革的制度效果将会打上折扣，导致制度部分失效。

（二）进一步改革采伐限额管理制度，真正放活商品林经营。改采伐限额管理制为采伐报告管理制，以适应市场经济发展。首先，承认林地经营者对自己的林地上造什么林、怎样造、何时抚育、何时采伐、采多少、卖给谁，都有决定权。其次，对于国家生态环境需要保护的森林，需要林权权利人放弃处置权则采取支付生态补偿金或是折股分红制。对商品林为了国家生态安全和宏观调整的需要，可以作出采伐后必须在当年或次年禁止采伐生理和工艺皆不成熟的中幼林，限制进行皆伐等规定。在操作上，停止层层下达采伐限额和采伐指标，改由在采伐前由林权权利人向林业主管部门报告采伐地点、面积等，主管部门依法审查。如果合法就应批准，在报告一定时间（如两周）不予答复，就视同意采伐；如果报告人的采伐不合法，主管部门就应对其进行说服，劝其改变；如果坚持采伐，法律后果则由报告人承担。同时废弃现在强制进行的采伐设计检尺、运输检查、销售环节、加工的众多许可和审批。在对森林资源进行细化分类后，对不同性质的林业要实行分类经营。

（三）建立和完善林权流转市场。首先，建立林业产权交易中心，完善评估机制。该中心的主要职能是规范各类林权交易，提供林权流转信息、组织协调流转后的跟踪服务。成立林业资源资产评估事务所，负责流转双方的交易资产的评估，并健全相配套的评估、登记制度；其次，发挥政府及林业主管部门的宏观调控作用，健全保护机制。政府职能部门在林权流转中应引导林农集约经营，调解各类流转纠纷，同时应会同有关部门抓紧制定森林、林木、林地使用权流转的具体办法。从法律和政策上保障流转的畅通，保障林农增收。在林改中遂川县积极发挥政府职能部门的宏观调控作用，成功调解了草林镇源溪村与林业公司一块面积约为350亩的租赁经营山场纠纷，结束了他们长达7年的林权争议；到目前为止，全市已调处山林纠纷共13071起，调处面积40.99万亩。最后，健全林权流转监督机制。为防止一些投机商过分炒作林权、过度流转林权、侵吞国有资产的现象，应大力发挥司法机关的法律监督功能，强化行政和媒体的社会监督功能。

（四）多渠道筹措经费。由于取消木竹农业特产税和相关的林业收费项目，由此形成了林业职能部门的正常运转的经费缺口较大，我们认为解决这一问题的基本做法是：（1）继续寻求相应的财政支持。一是争取上级部门政转移支付。部分县市林业部门的行政事业经费纳入同级财政预算，确保及时足额拨给。目前遂川、安福、吉州、青原等4县的林业行政经费全部纳入财政预算。另外6个县已定编并追加财政预算，3个县正在核编；二是启动了生态公益林保护的投入机制，力求财政安排了一定资金用于保护地方生态公益林，以减少林业职能部门的经费压力。如吉安市财政每年安排100万元用于市级生态公益林保护；部分县市林业部门的行政事业经费纳入同级财政预算，确保及时足额拨给。三是对林业工作站、木材检查站等林业基层执法单位，严格实行收支两条线管理，妥善解决人员编制，基层站所的人员工资和工作经费纳入同级财政预算给予保障。如能寻求各级财政的有力支持，能确保了林改工作的顺利实施。（2）可从林业交易中介机构适当收取管理费。作为林权交易机构的主管职能部门，可依法适当收取相应的管理费，来保障林业职部门的正常运转。（3）可以考虑引进木材产品生产厂家或其行业协会进行期权投资，注入资本.