《关于深化我国农村集体林权制度改革的思考》

关于深化我国农村集体林权制度改革的思考

对集体林权制度改革的思考

中央林业工作会议于2010年6月22号到23号在北京举行。这次会议是新中

国成立60年来中央召开的首次林业工作会议，会议系统研究新形势下林业改革发展的机遇，全面部署推进集体林权制度改革工作，推动我国林业又好又快发展。集体林权制度改革，是全面贯彻党的十七届三中全会精神，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想，实践科学发展观的具体体现；是解决“三农”特别是林业发展滞后问题的一项举措；是以解决农民得实惠为根本要求，依法还山于民、还权于民、还利于民、依法保障农民权益，进一步解决和发展生产力；是农村重要生产资料再分配、内部利益再分配的重大改革。

一、集体林权的基本问题

（一）集体林权的概念

按照我国现行法律的规定，集体林权是指集体组织对本单位的森林资源所享有的占有权、使用权、收益权和处分权。集体林权是一个集合概念，通常理解为是由森林、林木、林地所有权组合而成的权利，其中林地所有权归劳动群众共同享有，而林地使用权可与林地所有权相分离，在集体林承包经营中，经营者行使的是集体林地的使用权，所有权性质不变。这种统分结合的双层经营体制，相对于以往高度统一的集体所有、集体经营而言，有一定的优越性，在充分保证林地使用权长期稳定的前提下，可以有效解决集体林经营中的责权利相统一问题。

（二）我国对集体林权改革制度的探索

新中国成立以来，我国集体林权制度一直处于探索之中，历经分林到户、山林入社、山林集体所有统一经营、林业“三定”（划定自留山、确定责任山、稳定山林权）四次变革。但随着社会主义市场经济体制的逐步建立，集体林产权虚置、农民经营主体地位不落实等问题日益突出，严重制约了农民发展林业的积极性，严重制约了林业生产力的发展。

2003年以来，福建、江西、辽宁、浙江等省率先开展新一轮集体林权制度改革，将“七分山”承包到农户，实现“耕者有其山”。党中央、国务院对集体林权制度改革高度重视，2003年6月25日中共中央、国务院颁布《关于加快林业发展的决定》，林改真正跨入了以建立家庭承包经营制为主的产权改革新阶段。2006年以来，中央领导同志深入福建、江西、辽宁、云南等地区考察指导，多次对集体林权制度改革作出重要指示。党的十七大、十七届三中全会、国家“十一五”规划，以及近几年的两会、中央经济工作会议、中央农村工作会议，都对集体林改作出了部署。

2008年6月8日，中共中央、国务院颁布了《关于全面推进集体林权制度改革的意见》，决定用5年时间，在全国基本完成集体林权制度改革。《意见》提出，在坚持集体林地所有权不变的前提下，依法将林地承包经营权和林木所有权，通过家庭承包方式落实到本集体经济组织的农户，确立农民作为林地承包经营权人的主体地位，承包期为70年，期满可以继续承包。

2009年6月22—23日我国召开了建国以来的首次全国林业工作会议，全面部署推进集体林权制度改革工作。会议强调，集体林权制度改革是农村经营制度的又一重大变革。全面推进集体林权制度改革，必须确保实现资源增长和农民增收两大基本目标，建立以家庭承包经营为基础的现代林业产权制度和支持林业发展的公共财政制度两项根本制度，坚持尊重农民意愿和依法办事两大重要原则，抓住勘界发证和落实责任两个关键环节，处理好改革与稳定、放活与管理两个重要关系，切实保证改革沿着正确的方向推进。

二、集体林权制度改革取得的成绩

截至目前，福建、江西、辽宁等省基本完成明晰产权、承包到户的主体改革，正在推进配套改革。例如，自林改以来，江西省每年完成人工造林320万亩以上，2008年全省农民人均来自林业的收入达720元，是林改以前的3倍。云南、安徽、河北、湖北4省主体改革全面推开。湖南、河南、贵州、海南等8省市正在总结试点经验，今年将全面推开。湖南怀化作为全省唯一一个进行林改试点的地级市，已为怀化林农带来了真正的实惠。

与改革前比较，林区农民从林业中获得的人均纯收入由490元增加到550元，增长12.3%。集体林权制度改革已成为当地农村经济发展的潜力所在。其他省区也在积极开展试点、深入调研，进行前期准备。全国承包到户的林地约6.6亿亩，占集体林业用地的27.5%。全国集体林地有25亿多亩，占全国林地面积的58％，主要分布在山区。林权改革制度实施之前，集体林产权虚置、农民经营主体地位不落实等问题，制约了农民发展林业的积极性以及林区农民增收的潜力。林改为首批基本完成主体改革省份的农民带来了明显的增收致富效用。浙江省安吉县林业总产值达105.1亿元，农民人均收入9196元，其中6078元来自林业。

集体林权制度改革有效盘活了林区资源，促进了各种生产要素向林业流动。福建省林业全年吸纳社会资金80多亿元，累计获得林权抵押贷款42亿元;浙江省今后5年可从农发行获得林业贷款50亿元;江西省正在开展森林火灾保险试点；辽宁省山地经济日趋活跃。

三、集体林权制度改革存在的问题

（一）山林权属的争议

勘界发证、明晰所有权（具体指林地使用权和林木所有权）是林改的首要任务，而山林权属界址不清、争议多则是各地普遍存在的现象。据调查农户反映，当年“三定”时期发放林权证时，没有进行实地勘察边界，而是由个人自主填写。有为了减少税费而故意少填的，也有为了抢占资源而夸大面积的。由于林木（包括竹林）的经济价值显著，争抢山林的纠纷时有发生，大大增加了确权发证的难度，严重制约和影响了发证的进度。对于集体林的可持续发展而言，更严重的问题是权利主体缺位的同时责任主体也缺位。主体虚置在很大程度上使集体林权丧失了排他胜，产权的约束与激励功能无从发挥，“公地的悲剧”有愈演愈烈之势，客观上表现为集体林管理难度不断加大。

（二）补偿过低，生态公益林管护形势严峻

林改之后，原本属于集体所有的山场变成了一个明确的经营主体所有（承包期限为30年到70年不等）这就意味着改革前可能免费用木材的农民需要以市场价去购买，或者盗砍、盗伐及破坏生态公益林。从全国范围来看，我国当前对森林生态效益的补偿标准有着标准过低与过于单一化两大特点，中央给予的补偿标准5元/亩，地方根据财政能力再给予一定的配套补偿，目前补偿标准最高是广东省，达到12元/亩（2008年为10元/亩，年均增长2元/亩）。在江西省，只有最基本的5元/亩补偿金，扣除种苗费后直接发到农民手中的只有315元/亩。生态公益林的划分及其与商品用材林之间显著的经济收益差别，客观上形成林改群众之间资源分配的不公，是导致山林纠纷的重要因素之一。

（三）林业投融资不健全，集体林权改革遭遇资金瓶颈

林业投融资改革作为农村金融改革的重要组成部分，自去年10月份正式推出后一直备受各界关注。林改后，随着广大林农生产积极性的提高，资金不足问题突出，林农对资金的需求十分迫切，根据调查和初步测算，目前，资金缺口有2000亿元左右。现行林权抵押贷款并未满足广大林农需求。由于林农缺乏有效的抵押物，贷款难成了制约林业经济发展的瓶颈。林业生产经营面临的巨大自然灾害风险，也是林农和林业生产经营者难以获取贷款等融资支持的一个重要原因。

政权力运行规范、公开、便民。

三是理顺经费渠道。探索建立工业反哺林业的投入制度，逐步降低育林基金征收比例，规范育林基金使用管理，保证基金专项用于造林育林护林。同时，将林业行政、事业单位人员经费和公用经费按照当地同类单位支出水平核定，并全部纳入财政预算安排。减收的资金争取中央财政转移支付，不足部分由省财政转移支付。

四是提高服务水平。重点实施“四化”工程。推进植树造林良种化，确保2010年主要造林树种基本实行良种化；推进营林作业机械化；推进森林经营示范标准化，重点建设用材林培育、生态公益林经营、科学试验、生物能源林等标准基地，为林农提供样榜示范；推进管理服务信息化。。对