《深化土地制度改革是当务之急》

深化土地制度改革是当务之急

河北定州因征地引发的6位农民被打死的事件是令人悲伤的。不论这件事情的具体诱因是什么，其背后所隐藏的制度缺陷是不容否认的。如果不从制度变革上做文章，类似河北定州所发生的事情恐怕还会出现。遗憾的是我们的一些同志还想通过一些技术性的调整来解决现在的难题。如果坚持这种思路，只能使问题越来越严重，贻误改革时机，产生更大的祸患。

“半截子土地产权”的特征

现行农村土地承包制是上世纪80年代初开始推行的。在这个制度下，农民获得了很大的生产自主经营权。农民用“交够国家的，留够集体的，剩下是自己的”这样的俗语来概括这个制度的特点。实行这个制度之后，农民的生产积极性得到空前释放，粮食生产总量迅速增加，绝大部分农民在短期内解决了温饱问题。这个制度还支持了我国农村乡镇企业的发展，使一部分农村实现了城市化，一部分农民走上了致富之路。

然而，现行农村土地承包制还是没有解决农民的土地财产权问题。过去的改革称得上是“半截子土地产权”改革。这种“半截子土地产权”有以下两个显著特征：

第一，农民在农业土地使用中的所谓承包权不稳定。承包地常常被村集体领导重新分配，农民俗称“三年一小调，五年一大调”。越是经济发达的农村地区，土地承包期限越是极不确定。据了解，最近某中部大省正在全面调整土地，主要原因是种地比较利益提高以后，一部分原来“放弃”承包权的农民重新要求归还承包权，并形成了社会稳定的压力。为了保护农民的土地承包权，中央政府做了许多努力。先是规定第一轮土地承包15年不变；第一轮承包到期后，政府又规定承包期再延长30年。针对一些乡村干部刻意歪曲土地承包制30年不变的含义的错误说法，中央有关文件明确指出，不仅农村土地承包制度不变，农民对自己所承包的具体的地块也不变。针对人口变动的影响因素，中央政府明确提出“增人不增地，减人不减地”的硬性政策，以约束一些乡村干部随意变更农民承包地的行为。但是，在实际工作中仍然未能纠正农民土地承包权被随意侵犯的行为。

农民土地承包权难以稳定有复杂的原因，但根子是“半截子土地产权”。农户家庭人口变动使土地承包的人均数量发生变化，一些农民希望调整土地，是重要原因。一些乡村干部通过变更土地承包捞取好处是更为重要的原因。现行法规的不配套、不完善也给土地承包权的变更留下了漏洞。虽然有相当多的农民拥护中央的政策，但因为土地的“集体所有”在实践中总被理解为村干部的控制权力，这些农民很难在土地承包权受侵犯时与干部们抗衡。正是由于这些复杂原因，土地承包权15年或30年不变的国家政策始终没有得到不折不扣地执行。这次记者招待会上温家宝总理用“永远不变”这样强烈的语气表达了他对稳定土地承包制本来意义的坚定认识，也预示着中央政府将下决心为稳定土地承包权作出更有效的努力。

第二，农业用地在转变为非农业用地时，农民几乎没有议价的权利，导致大量土地交易徇私舞弊，养肥了一些开发商和一些腐败分子，让国家和农民双双吃亏。因为农民没有议价的权利，使得一些地方的土地交易成为一种黑箱操作，农民极度不满。为了解决这方面的问题，中央政府也出台了许多政策，但因为政策执行主体的利益往往与农民的利益不一致，结果使政策的执行总是被大打折扣。从记者的报道看，这次河北定州的土地交易纠纷与地方政府的违规操作有密切关系。去年中央政府出台了新的土地征用补偿标准，使农民的利益得到了较高程度的保障，但有效实行这个制度的成本仍然很高，因此很难真正消除一些地方政府在土地征用中对农民利益的损害。

“半截子土地产权”的危害

今年3月14日，温家宝总理在十届全国人大三次会议举行的记者招待会上答记者问时指出：农民对土地的生产经营自主权将长期保持不变，也就是永远不变。温家宝总理的回答不仅是指我国农村实行的家庭承包经营制度长期稳定不变，也是指农民对现有承包地的承包权长期稳定不变。总理的回答表达了中央政府准备进一步强化农民土地财产权利、真正实现农村土地制度改革预期目标的决心。

农村土地制度如果再不做调整，将误国误民，贻害无穷。解决问题的出路是按照温家宝总理“永远不变”的指示下决心把土地承包权永久地固定给广大农民，使农民的土地承包权成为一种包含使用权、转让权、继承权和抵押权的土地财产权。为了实现这个目标，需要慎重工作，作好各项配套改革。要根据现有农村人口状况，适当调整承包土地，让土地承包更加合理，然后再使土地承包权“永久化”。要对农民的土地财产权的交易给予约束，防止短期内出现“大土地所有制”，避免一部分农民因丧失土地流离失所。要建立农村社会保障制度和医疗保险制度，防止农民因天灾病祸出卖土地承包权。无论商业占地还是国家公益性征地，都要依市场价格与农民交易，使农民在丧失土地后有能力转移到城市从事其他工作。只要方向对头，这些技术性改革并不难做到。许多国家的经验证明，只要有完善的制度，特别是有公正的法制环境，农民不会因为有了明晰的土地财产权而大量地随意出卖土地。常常出现的情况反而是农民不愿意放弃土地而导致土地集约经营出现困难。我们相信，中国农民也会珍惜自己的土地承包权；这种承包权越是因为“永久化”而固定为土地财产权，农民就越会珍惜自己的土地承包权。

当我们通过进一步深化改革，建立起农民的土地财产权以后，农村社会自然不会立刻变成天堂，一些问题不免要发生，但那时的问题一定比现在少得多。那种患得患失、不思进取的保守观念该抛弃了；尤其是那种固守教条、专挑改革毛病的左的思维惯性该改一改了。在关键时刻，政治家的决断具有扭转乾坤的作用。我们希望温家宝总理的土地改革理念能被付诸行动，依此推动新一轮中国农村改革走向深入。至于新的土地改革所产生的一些技术性问题，我以为并不难解决，只是在这里不适宜讨论。“公务员之家”版权所有