《我国现行社会保障制度存在的问题及改革方向》

我国现行社会保障制度存在的问题及改革方向

摘要：目前，我国新型的社会保障体系虽已经基本形成，并取得了明显成效，但还处在远未成熟的改革过程当中，存在诸多问题，需在今后的改革中逐步发展和完善。进入21世纪，我国人口老龄化问题日趋严重，养老保险面临严峻的挑战，城镇养老基金缺口大，筹资难等问题，已使现有的养老保险制度力不从心。本文总结了我国养老金制度的现状，对我国养老金制度存在的问题及原因进行分析，并针对我国养老金制度存在的问题提出完善我国养老金制度的改革对策。关键词：养老金制度、问题、改革方向

1970年我国城乡开始普遍实行计划生育，并且力度不断加大，从这一时期开始，我国的人口出生率有了明显下降的趋势。在1982年党的十二大将计划生育政策制定为基本国策后，有效地控制了人口基数，使人口出生率长期处于低水平。自改革开放后，随着国家经济的快速发展，医疗卫生及人民生活水平不断提高，人们的预期寿命得到延长。低出生率及老龄人口预期寿命的延长加快了我国进入老龄化社会的步伐。据国家统计局（nbsc）在2010年的人口普查结果中显示，我国65岁以上的人口在2009年占人口总数的8.5%，而国际公认的老龄社会标准为年龄65岁人口占人口总数的8%～10%。据联合国在2005年的保守估计，这一数据在2030年与2050年将分别达到16.3%和23.6%。这说明我国已经提前进入了老龄化社会，并且在未来20年内将陷入严重老龄化社会的局面。

一、我国养老金制度的现状

在我国，由于20世纪50-60年代的人口高速增长，以及70年代以后严格的计划生育政策，不久将面临人口老龄化的问题。因此，我国的养老保障制度必须能够承受2020-2030年左右人口老龄化的压力，并具有稳定性和可持续性。

目前，我国基本养老金计划采取社会统筹与个人账户相结合的方式。其中社会统筹部分实行现收现付制，其基本特征是退休保障成本在代际间转移，这个部分主要解决老年人最基本的生活来源问题;个人账户部分实行长期积累，是基金制，这个部分主要是老年人按照所尽的缴费义务多少的不同收取不等的养老金。企业补充养老保险计划实行的是个人账户的方式，也就是基金制，它使实力雄厚企业的退休员工将有更多养老金收人，它是一条增强企业吸引力、树立企业良好形象的有效措施。

由于我国养老金制度尚处于起步阶段，其具体操作执行时不可避免地会产生这样或那样的问题，而这些问题能否合理地解决对我国养老保障制度的生存与改革都会产生深远的影响。

二、我国养老金制度存在的问题

在未来的数十年里，当前这种三位一体的养老金体制将作为一种基本结构发挥作用。这个体制内的三种模式将互相补充和强化。但是也应该看到在贯彻这个制度中已经出现的问题。在战略层次，主要的问题包括系统的不完整、持续的赤字和个人帐户问题。

1.系统的不完整

系统不完整至少表现在两个方面。一是组织结构的相互分割；二是覆盖面的有限性。尽管中央政府的目标是以省为单位建立统一的养老金制度，但是在实际

1

中，除了个别省份外，大量地区的养老金制度仍然是以市为基础，有些甚至仍然以企业为基础。不仅如此，市级政府常常无法保证养老金缴付到位。过去数年里，尽管政府要求将强制性养老金扩展到所有城镇雇员，但是在国有企业以外的单位，无论是雇主还是雇员都很少缴付养老基金。

2.财务赤字

在绝大多数地区，由于养老金支出超过了缴费和专项个人积累帐户资金，养老基金出现赤字运转。而且，如果现行的制度设计不变和预期的依赖系数（退休人员和现有雇员之间的比例）的提高，这种赤字将持续下去。

3.个人帐户问题

从现收现付制度向基金积累制的转变不可避免地会遇到初始阶段的现金流成本问题，因为在这个阶段必须同时支付现有已退休人员的养老金和为现有在职人员的个人帐户缴付基金。已经存在的养老金赤字使得各级政府无力应对这种转变成本，常常挪用个人帐户的资金去填补基本养老金的赤字。于是就是形成了所谓的“个人帐户空转”的局面。此外，中国还没有一个成熟的证券市场，因此个人帐户的基金只能用于回报低的银行储蓄和政府债券。

三、完善我国养老金制度的对策

1.建立全国统一的社会保障管理体制

统筹是实现收入再分配和分散风险这两个社会保障的重要功能的关键。为了充分发挥中国幅员辽阔和多样性的优势，实行全国范围的统筹十分重要。为了实行这一目标，可以考虑采取如下措施：

（1）以立法的形式来制定统一的强制性养老金规则。应该由中央政府在养老金缴费和待遇方面制定全国统一的规则。虽然应该允许各地区在待遇标准上存在差异，以适应价格水平和生活水平的差别，但是这种差异不应该妨碍养老金权利全国范围内的转移和劳动力的流动。

（2）实行全国统一的养老金管理系统。建立一个全国性收取养老金缴费和发放养老金待遇的管理系统是实现全国统筹的前提。这个系统的一个基本要素是跟踪个人帐户信息的全国性数据库。只有这样才能培育一个全国性的劳动市场，并且防止地方从全国统筹基金中任意地支付当地的退休金。全国性的养老金管理系统应该作为中央政府的一部分，其费用应该列入中央预算。社会统筹和个人帐户都应由这个系统进行管理。

（3）应该由税收部门收取养老金缴费。确定养老金缴费的收入的定义应该与所得税的税基相同。可以根据这个定义来调整缴费率以保证缴费总额不变。

2.改革个人帐户

建立记帐式个人帐户。记帐式个人帐户养老金是国际上最近的一种创新。采用这种模式的国家力图保持缴费确定型养老金体制的优点，同时采用非基金积累的形式。它的做法是：每个人都逐年缴费进入记帐式个人帐户，养老金管理部门每年在他们的帐户里再注入按照法定名义利率计算的利息收入。这样，每个人在退休时都能得到根据其个人帐户帐面积累额精算而成的一定数目的养老金。

在中国当前情况下，将个人帐户建立在记帐式的基础上具有十分明显的优势。与完全积累式的缴费确定型制度相似，记帐式个人帐户制度也能实现在整个生命周期的不同阶段均匀分配消费的目的，保持了个人帐户的作用。但是由于并没有真正意义上的资金积累，所以它并不要求当前这一代人为更富有的下一代人作贡献，这样就避免了那种不合理的代际之间的收入再分配；由于它是由公共养

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老金管理部门来运作，所以不受私人部门财务能力和管理能力不足的制约；由于它的回报能够回避资本市场上短期内资产价值的起伏，受保人的风险比较小，这一点在银行和金融市场体系仍处在发展阶段的时候十分重要；最后，在现有制度下，如果要将个人“空帐户”做实为完全基金积累形式，需要提高缴费率或者增加中央财政补贴，而记帐式个人帐户养老金制度则不需如此。通过调整对自愿养老金体系的鼓励措施和监管，可以促进资本市场改善监管。

3.领取养老金的年龄

不论男女，领取全额社会统筹养老金的最低年龄应该逐渐提高到65岁。对就业年限不足的人，养老金待遇应该按比例扣减。例如，世界上许多国家规定必须就业四十年才能领取全额养老金。社会统筹养老金待遇应该在精算的基础上根据开始领取待遇时的年龄进行调整。

领取基本养老金待遇和个人帐户养老金待遇的最低年龄应该相同并且逐渐提高。

提供养老金实际上是降低工作期间的消费从而使得退休后的消费维持在一个合理水平。因此，工作年限、预期寿命和合理的养老金待遇水平之间有着直接的联系。当工作期间的收入水平一定时，如果人们想要得到合理水平的退休金待遇，在退休年龄上就不得不受制约。但是在发展中国家，尤其是在人口预期寿命日渐延长的发展中国家，提前退休实在是一种奢侈。在中国规定国有企业工人的退休年龄时，人们的预期寿命比现在短。同时，由于现在提前退休的情况越来越普遍，中国人的实际退休年龄要比法定年龄还要低。这就造成了中国的退休年龄比许多收入水平较高的国家还要低。退休时间的延长加上一胎化计划生育政策导致非劳动力人口对劳动力人口的负担率急剧上升，由1980年的1：13到2002年的1：3。预期到了2030年会进一步上升到1：2。所以，领取全额养老金的最低年龄必须提高。当然，这种提高应该逐步进行，尤其是不能让接近退休年龄的人感到变化剧烈。

4.隐性债务和划转国有资产

1998年以前退休的人员的养老金和现有工作人员在1998年以前积累的养老金权利构成中国的“继承义务”。它通常也被称为“隐性债务”（“隐性债务”还有多种其他定义）。这些义务的累积不仅是旧的养老金制度的产物，也是原有经济体制的产物。像许多实行养老金制度改革的国家那样，如果这种义务由改革后养老金体制以外的资产来偿还，那就意味着将负担（至少是部分负担）从未来一代人转移到了当前的资产所有者。

中国政府在2001年决定划转部分国有资产、特别是上市公司和未上市的股份公司中的部分国有股来充实全国社会保障基金1。但是至今为止，这种划转进展缓慢，而且数额不大。

划转国有股充实社保基金具有两个方面的潜在优势。能够减少对政府财政补贴的要求（2003年为540亿元）并改进养老金系统的财务状况；社保基金应该长期持有这些股份并且依靠的红利来支付养老金，作为战略持股人，通过公司监理、投票权和在董事会拥有席位等途径，来维护包括要求合理水平的红利在内的所有者的权利。在许多国家，养老基金作为长期战略持股人在监督公司运作和改善治理结构方面发挥了重要作用。正如当初智利通过建立强制性个人帐户来促进股市管理制度的建立和完善一样，中国的社保基金介入公司治理将推动改进立法和公司治理等改革进程。在划转部分国有股之后，由于国有资产管理委员会仍将继续是国有企业的大股东，所以国资委和社保基金的作用可以从不同的角度互相补

3

充。

国际上通过政府部门投资各种资产组合的经验清楚地表明，这些政府部门的全面和透明的会计制度与良好的投资质量密不可分。因此，社保基金必须长线持股，具有清晰的责任和独立的管理权限，定期公布经过审计的详细帐目。上述方5.覆盖面

应该首先扩大强制性养老金计划在城镇地区的覆盖面，并最终扩大到包括所有的农村人口。现有的规定已经要求将基本养老金和个人帐户养老金扩大到包括所有的城镇雇员。这个目标是完全正确的，但是实际执行情况差强人意。应该从大企业入手开始执行这个扩大覆盖面的规定。贯彻执行这项政策对管理能力提出了额外要求。此外，突然附加上大量养老金缴费可能对成长期的企业有负面影响。因此，扩大覆盖面的工作应该小心谨慎。同时，覆盖面也能扩大到农村地区的企业，尤其是哪些相对发达的农村地区的乡镇企业。

应该扩大和深化养老金制度的扶贫作用。例如，加强对城镇老年人最低收入保障制度（低保）。一种方式是对老年人实行比年轻人更优的低保标准和规则。另一种方式是设定一个统一标准，对到了一定年龄的人，用税收来统一支付养老金待遇，而不必考虑其收入水平。

应该将加强农村地区的老年社会保障作为一项优先工作。这项研究主要针对城镇养老金，它至多只涉及三分之一的人口。对中国而言，当务之急是为剩余的三分之二的人口提供养老保障。过去

一、二十年来，随着大量农村的年轻人向城镇地区移民，农村老年人的传统保障形式被削弱。农村的老龄化问题相对中国整体来说更严峻。除了在一些省份正在进行的试点外，中国可能愿意研究其他国家解决大量贫困人口中的老年保障问题的经验，尤其是有关公民养老金和的推广提供经验。统一的公民养老金和最低收入保障制度可能成为统一城乡社会保障制度的开始。最低收入保障的做法。在城镇地区先行一步引入这些做法可以为下一步在农村的推广提供经验。统一的公民养老金和最低收入保障制度可能成为统一城乡社会保障制度的开始。

参考文献：

1.许兵。《我国政府在建立和完善社会保障制度方面的职能》，载《新东方》，2006年08期。

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3.丁忠明。《评〈美国社会保障基金投资管理与借鉴〉》，载《财贸研究》，2006年04期。

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6.耿志民。《养老保险基金与资本市场》，经济管理出版社，2008年版。

第二篇：目前我国公务员社会保障制度中存在的问题及其改革方向台声

·新视角2005·7

政治·行政

目前我国公务员社会保障制度中存在的问题及其改革方向

□高连香

（武汉大学政治与公共管理学院湖北·武汉

430072）

福利、保

摘要

稳定公务员队伍和发挥公务员工作积极性的重要保证。我国公务员社会保障制度通过工资、险和退休保障制度的体现。目前我国公务员社会保障制度存在着缺乏制度化、公务员的社会保障制度

，是世界各国公务员制度的重要内容，占有重要的地位

，是吸引社会优秀人才为政府机构工作、

规范化

，资金来源对国家财政依赖过

强等问题。对于这一制度的现状分析有助于明确公务员社会保障制度改革的方向和公务员社会保障制度的完善。

关键词社会保障工资福利保险中图分类号

：c913

文献标识码：a

文章编号

：1002-9788（2005）07-011-02

一、公务员社会保障制度的地位和作用

公务员社会保障制度

，是指国家和社会依据宪法及其他基本法律规定

，对公务员生活、工作以及公务员在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下实施的物质帮助的制度，其中包

括工资制度、福利制度和社会保险制度等内容。

国家公务员社会保障制度是公务员基本权利的充分保障

，是公务员制度的内在动力和基本保障。明确适用的公务员社会保障制度

，不仅能够满足公务员的生活需要，也是维

护公务员的合法权益，解除他们的后顾之忧，提高国家行政效能根本需要。

1.保障作用。公务员的社会保障制度是保

证公务员维持其个人及其家庭的生活需要的基本条件。从事公务员这一职业的第一需求亦即谋生的需要。公务员在工作过程中

，消耗体力和脑力

，只有得到了工资、福利和保险等方面的制度保障

，公务员才能有继续生存下去的物质基础和保证

，才能够有动力进行再生产，国家的行政工作也才能够得以继续循环。

2.稳定作用。国家公务员队伍的稳定关系到社会的稳定和国家的稳定，只有从根本上保障公务员系统的稳定

，才能够维护国家各项行政工作的顺利进行和国家的持续的发展进步。公务员队伍的社会保障制度，是给予公

务员劳动报酬和当公务员的家庭中有困难，子女较多或是发

生意外时必要的福利保险制度，能够排除公务员的后顾之忧

，使其安心于本职工作

，同时也避免了优秀人才的流失。

3.激励作用。公务员在工资、福利、保险、退休制度上的差别

，是公务员之间在个人能力、职位和社会地位上的差别的直接体现

，会产生激励公务员提高工作效率和工作质量的效果

，是调动公务员积极性的动力和杠杆。

4.廉政作用。公务员的社会保障制度

，为其生活提供了相对优厚的物质保障，使其不必去以权谋私

，这是推动公务员廉政建设的重要途

径。国家公务员按照国家法律规定享受保险和福利待遇，对

于公务员队伍的勤政、廉政建设，无疑具有一定的意义。

5.调节作用。公务员社会保障制度是调节公务员系统内部因地区自然环境、经济发展水平和物价等因素所造成的公务员待遇上的差异

，鼓舞公务员在边疆、艰苦地区工作，同时也是

调节公务员行业与社会其他行业之间的分配关系的重要手段。正确的利用社会保障制度，就可以将优秀人才吸引到公务员队伍中来

，协调公务员行业与社会其他行业之间的利益分配关系。

二、目前我国公务员社会保障制度的现状

（一）公务员社会保障制度体系的构成要素

1.工资制度。公务员工资制度，是国家对公务员的劳动

以货币形式支付的报酬制度。公务员工资制度是关于公务员的工资形式、工资标准、工资原则和有关各项规定或办法的总称。

《中华人民共和国公务员法》明确规定，

“公务员实行国

家统一的职务与级别相结合的工资制度”。职级工资由职务工资、级别工资、基础工资和工龄工资四个部分组成，分别体

现工资的不同职能，其中职务工资和级别工资是工资构成的

主体。一是职务工资。职务工资按公务员的职务高低、责任轻重和工作难易程度确定

，是职级工资中体现按劳分配的主

要内容。公务员担任的职务确定相应的职务工资，并随着职

务其任职年限的变化而变动。二是级别工资。级别工资主要体现公务员的资历和能力。公务员的级别共分15级。公

务员职务与级别之间有一定的对应关系，职务越高，对应的级别越少，职务越低

，对应的级别越多，而且上下职务对应的

级别还有所交叉。但与职务工资不同的事，每个级别对应1个级别工资标准，15个级别共对应15个级别工资标准。三

是基础工资。基础工资按大体维持公务员本人的基本生活费用确定

，各职务层次、各级别的公务员均质性相同的基础

政治

·行政

台声·新视角

2005·7

工资。基础工资主要体现工资的保障职能，他与物价水平挂钩

，当居民生活费用价格指数上涨时，国家可以通过调整基

础工资部分来保障公务员的生活水平不因物价的上涨而下降。四是工龄工资。工龄工资体现了公务员的积累贡献，它

是按公务员的工作年限确定，随着工作年限的增加逐年增长

，一直到离退休当年为止。

2.福利制度。公务员的福利制度，是指国家行政机关在正常工资以外

，由国家或社会为公务员提供的，旨在解决公

务员专项工作和生活问题

，保证公务员一定生活水平和尽可

能提高其生活质量而建立的的补偿性制度。公务员的福利制度具体包括：（1）休假

，包括法定休假、

温费、副食品补贴、

体、建立锻炼场所、提供锻炼设备等。

带薪休假、探亲假、婚丧假、年休假、产育假、事假等。（2）降

管理机构、工平、资金来源等问题内容、

，使公务员社保制度在法律的作性福利补贴

，是指对公务员工作需要给予的补贴，如书报指导下合理有序地进行，避免管理工作的混乱与交叉，实现

费、洗理费、上下班交通费等。抚养子女补贴、丧葬补贴、取暖费、房租补贴等。（4）保健，包括定期检查身（3）生活性经济福利补贴

，包国家公务员社会保障制度的法律化、规范化。公务员社会保括结婚补贴、生育补贴、障制度也只有真正成为一种法定制度，纳入法制化轨道，才

3.保险制度。公务员保险制度，是指国家通过立法程序建立的

1、扩大医疗保险的覆盖范围。要根据条件，逐步把城镇所有用人单位，包括企业（国有企业、集体企业、外商投资企业、私营企业等）、机关、事业单位、社会团体、民办非企业单位及其职工、乡镇企业及其职工、城镇个体经济业主及其从业人员都吸收到基本医疗保险里来。

2、扶持商业医疗保险的发展，真正形成多层次的医疗保险体系。为了进一步推动商业医疗保险的发展，至少可以从两方面考虑：一是划分社会医疗保险和商业医疗保险的范围，补充医疗保险应该交由商业医疗保险经营。二要进一步完善和落实扶持商业医疗保险发展的政策。就税收方面而言，比如补充医疗保险费在一定额度内（工资总额的4%）予以税前列支；对经营补充医疗保险的公司，保费收入减免营业税；对个人缴纳的医疗保险费部分不征收个人所得税等。

3、加强医疗保障经费的征集和管理