《促进循环经济发展的激励政策》

促进循环经济发展的激励政策

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作者：周宏春出自：中国发展观察发表日期：2007-8

摘要。循环经济持久的发展需要一定的激励政策。本文分析了循环经济为什么需要激励政策以及需要什么样的激励政策。

发展循环经济、节约资源和保护环境具有公益性特点，是经济学上的正的外部性，也是“市场失效”的领域，需要政府干预以弥补市场失效。采用经济手段促进循环经济的发展，本质上是要在市场经济条件下，促使企业能够主动地、创造性地发展循环经济。只有这样，循环经济才能得到持久的发展。

为什么需要激励政策

循环经济之所以被称为经济，必然要在企业生产中产生经济效益。根据一般规律，企业发展循环经济产生效益的主要来源有三方面：一是废弃物转化为商品后产生的经济效益；二是节约原材料带来的成本下降；三是减少的废弃物排放收费或污染物治理的资金投入。应当看到，循环经济生产方式中试图实现减量和循环的多数环节，并不是现行市场经济条件下企业的必然选择，废旧物资的再生利用过程也存在着可以替代的生产过程。现行市场条件下源自再利用和再生利用的原料不仅性能上常常不占优势，而且价格上也不占优势，以致循环经济的发展很难自发进行。从总体上看，目前普遍存在原材料价格障碍，以及由于收费、税收减免或国家优惠政策等原因导致的物质循环过程中的成本障碍，使得循环经济发展主体的经济效益难以显现出来。造成这种情况有多种原因，主要有以下几个：

一是因为自然资源和再生资源的价格形成机制不同。矿产资源、生态环境等公共资源的“私人”使用与社会付出成本的不对称性，使得初次资源和再生资源的价格形成机制不同。私人资本（包括所有非社会共有资本）总要在开采一次资源与利用再生资源之间进行成本比较，试图免费或低价使用自然资源和环境，通过排放废弃物节约私人成本。

二是跨国公司基本垄断了国际上品位较高的矿产地，现有世界资源供应体系主要是满足发达国家市场需求的，这就导致在国际分工中存在着对原材料和能源提供国明显的价格不利因素。由于发达国家比较早地开发并利用了自然资源，本国资源大多已经被耗竭或开发成本增高，因而利用经济、技术乃至军事上的优势掠夺发展中国家的资源。许多发展中国家为了快速脱贫，在没有能力建设完整工业体系的情况下，只能依靠廉价出卖原材料和能源积累资金；当发展中国家成为“后来者”需要利用外部资源时又常常受到排挤，并表现为价格歧视、没有定价权或话语权，明显提高了发展中国家发展的资金成本。这种国际分工不利于全球的可持续发展。

三是以大规模、集约化为特征的现代生产体系，使得大多数资源原材料的开采和加工成本日益降低，而对各种废旧产品和废弃物的集中回收成本却比较高，再利用和再生技术发展滞后，规模效益差。有些废旧电子电器的回收利用产生的效益，如果考虑环境成本，低于一次资源开发利用的效益。另一方面，发达国家既要廉价利用发展中国家的产品，又要通过各种法规、公约或指令，要求产品出口国承担更多的社会责任和“生产者延伸责任”。

由于以上三个原因，再利用和再生利用原料的成本常常比购买新原料的价格更高，由此构成了推进循环经济的成本障碍。也就是说，从成本的角度考虑，企业不会优先选择循环经济的项目建设或生产方式的。

此外，由于各种“协议”收费的存在，按地区的优惠政策，以及国家政策的执行走样，税收环节的执行成本高等问题，导致再生资源使用没有成本上的比较优势。

资源价格和产权制度的改革，是我国经济体制改革中非常关键而又最难以推动的环节。由于实施赶超战略，计划经济时期我国采用了生产要素低价的政策工具，如压低资本投入品价格、低农产品价格等。尽管经济体制改革已历经多年，但价格改革相对滞后，资源价格还不能反映真实成本，资源原材料被无偿或廉价使用。以“产量收费”的政策，不仅容易带来“挑肥拣瘦”、浪费资源的问题，还加剧生态破坏和环境污染，促成了有害环境的生产方式和消费模式。

采用经济政策的作用不外乎有两类。一是激励作用，一是约束作用。用我们通常所说的话就是“胡萝卜＋大棒”，使节约资源保护环境的企业从中受益，而违反规定的企业受到惩罚。

激励作用。通过资源节约和环境友好的经济政策的建立与实施，以鼓励那些率先实行低消耗、低污染的经济活动。这是因为资源消耗越少，对生态环境的影响就越少，其经济行为的生态效率和效益就越好，从而激励经济行为主体采取科学的、先进的技术，把经济发展真正建立在合理利用自然资源和有效保护生态环境的基础之上，实现生态环境和资源的科学、高效配置。从这个意义上说，经济制度可以激励人们的经济行为朝着可持续发展方向迈进。约束作用。资源节约和环境友好的经济政策措施的实施，可使得经济主体不得不放弃传统的高消耗、高污染的经济行为。因为资源消耗越高，生态环境的影响或破坏就越严重，其经济行为的生态绩效就越小，从而要求经济主体采取果断的技术经济措施转变经济行为方式，以利于实现生态环境和资源的高效配置。从这一意义上说，目前人们各种不合理的经济行为，必然在这一系列经济制度的制约下逐步转到可持续发展的正确轨道上来。

总之，要使企业生产中的物质能够“循环起来”，必须通过以制定政策为主的制度创新构建资源再利用和再生的生产环节的盈利模式，使市场条件下循环型生产环节有利可图，这样就可以形成促进循环经济发展的自发机制，达到事半功倍的效果。

《循环经济法》需要建立的激励政策

从总体上看，对于减量化或提高资源利用效率的生产活动，应更多地采用市场机制，包括价格杠杆和税收手段，发挥企业的积极性和主观能动性。对于构建循环经济系统，需要经常性的直接财政补贴的支持，从产业政策、财税政策、投资政策、价格政策、进出口政策等方面引导产业结构调整，建立以节能、节水、节材、节地为中心的资源节约型工业生产体系。通过建立一系列的制度和政策措施，为循环经济的发展创造政策环境和市场环境。

1、利用财税政策激励循环经济的发展

财政和税收优惠政策，主要是指一国或一个地方政府在财政预算支出中给予某些经济活动的财政支持或税收减免。财政支持的途径包括建立专项基金、投资倾斜等；税收优惠则是对某些经济活动收入给予税收减免。其作用：一是通过财政补助（如贴息、直接拨款等）以降低节约资源和循环利用的投资成本；二是通过税收或收费以增加能源资源的使用成本。通过这两种手段的使用以调节人们的资源能源节约的行为。

我国在推动节约能源、资源综合利用方面，自改革开放以来就有专门的政策，包括对从事资源节约、综合利用等活动的有关企业及产品实行财政补助或税收优惠政策。价格政策。对利用余热、余压、煤层气以及煤矸石、煤泥、垃圾等低热值燃料的并网发电项目，上网电价按照有利于资源综合利用的原则确定。因地制宜，对生活垃圾的产生者征收垃圾处理费，并专项用于生活垃圾的收集、运输、贮存和处置，不得挪作他用。鼓励通过押金、以旧换新等方式回收废物。

2、培育绿色产品市场

绿色消费是重要的循环经济理念之一，是一种适度消费、节俭型消费、健康消费、安全消费和无污染消费。绿色消费要求在满足人类的基本需求、提高生活质量的同时，使自然资

源的消耗最少，消费过程中产生的废弃物和污染物消费者对产品和服务的选择主要受经济利益的驱动。如果仅靠环境意识，绿色消费就无法成为社会大众消费的主流行为。因此，需要采取切实可行的措施，引导和促进绿色消费。政府是最大的消费者之一，对各种产品和服务的绿色采购具有很大的引导和示范作用。所谓“政府绿色采购”，就是在政府采购中引入对资源能源与环保的要求、方法和程序，在条件相当的情况下优先选择符合“绿色”标准的产品和服务。政府采购的绿色标准不仅要求末端产品符合资源节约、环保标准，而且要求产品研发、生产、包装、运输、使用、再利用和再循环、处置的整个过程都符合相关标准。政府绿色采购是一种重要的环境经济手段，涵盖的内容非常丰富，几乎涉及政府办公的所有方面和环节，如电话、电脑、打印机、传真机、复印机、照明设备等室内办公用品，各种车辆、小型船舶等室外办公用品，以及办公建筑等。

2003年1月1日开始施行的《中华人民共和国政府采购法》第9条要求“政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境，扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展等”。同时开始施行的《中华人民共和国清洁生产促进法》第16条规定“各级人民政府应当优先采购节能、节水、废物再生利用等有利于环境与资源保护的产品。各级人民政府应当通过宣传、教育等措施，鼓励公众购买和使用节能、节水、废物再生利用等有利于环境与资源保护的产品”。这为我国建立政府绿色采购制度提供了立法依据。其后，国务院、国务院相关主管部门制定了一些有关政府绿色采购的政策、规章，逐步在全国范围内开展相关的实践。一些地方政府已颁布了或正在制定地方的政府绿色采购法规。随着政府绿色采购的概念日益深入人心，一些行业、企业也主动地开始实施绿色采购。另一方面，我国的政府绿色采购还存在以下主要问题：

一是相关法律制度不完善。虽然《政府采购法》和《清洁生产促进法》对政府绿色采购义务做出了明确规定，但相关条款仅仅是原则性的政策宣示，而没有详细、具体的可操作性条款，没有对绿色采购的主体、责任、标准和清单进行准确界定。《节能产品政府采购实施意见》和《关于环境标志产品政府采购实施的意见》虽然较为明确、具体，但效力层级较低，权威性较差，而且实践中随意性和不规范性较大，还存在着各自为政的弊端，冲突、衔接问题较为突出。

二是绿色产品的定义模糊，标准和清单不一，使得采购者往往无所适从。目前，我国不仅有全国性的“节能产品政府采购清单”、“环境标志产品政府采购清单”以及某些地方政府制定的地方性政府绿色采购清单，还存在着多种正在使用的节能、环保标志。这些清单和标志既相互独立各有侧重，又相互重叠互不相属，不利于政府绿色采购义务的落实。

三是政府绿色采购清单范围过小，占政府采购的比例很低，无法有效推动政府绿色采购进程。

四是国务院有关主管部门对政府绿色采购产品的标准以及认证机构确定还存在分歧。为此，需要在《循环经济法》中可以纳入以下政府绿色采购内容：实行有利于循环经济发展的政府采购政策。公共机构用财政性资金进行采购的，应当优先采购节能、节水、节材产品以及环境标志产品和再生产品，并达到国务院财政部门会同有关部门规定的比例。

第二篇：促进经济循环发展的税收政策研究促进经济循环发展的税收政策研究

王雅平

【摘要】

：改革开放20多年来，以市场为导向的经济体制改革带来了中国社会巨大的变化，平均每年8％的经济增长速度取得了举世公认的成就。但不得不承认的是，长期以来我国的经济增长方式是粗放型的，经济的快速增长是以资源的过度消耗和环境的严重破坏为代价的，在处理环境保护与经济发展关系上，我国并未很好地借鉴西方工业化国家“先污染、后治理”的教训，而是重蹈旧辙，使本来人均拥有量不多的自然资源遭到了严重的破坏。2006年10月11日中共十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》再一次把坚持科学的发展观、统筹人与自然和谐发展，转变增长方式，提高发展质量，推进节约发展、清洁发展、安全发展、实现经济的全面、协调、可持续发展作为了构建和谐社会的重要内容。这表明科学发展观对于走以最有效利用资源和保护环境为基础的循环经济之路、实现人与自然和谐发展、提出了新的更高的要求。这就要求我们实现经济增长方式的转变，促进经济的循环发展，以促使我国经济可持续、高效、良性发展。循环经济的发展是一个系统工程，需要全方面的支持，政府的推动和积极倡导是发展循环经济的重要保证，而税收作为政府宏观调控的重要手段，无疑是推动循环经济发展的最优选择，所以当前如何利用税收政策来推动经济的循环发展是一个值得深入研究的问题。全文共分为三个部分：第一部分文章试图从循环经济发展的内涵与实质入手，从促进经济循环发展，保证经济的持续增长的战略角度，分析了我国传统经济模式下的重重危机，从科学发展观要求经济的可持续发展的角度提出了促进经济循环发展的必要性。第二部分文章首先阐述了政府干预经济发展模式的必要性，在分析了政府干预经济发展多种手段的利与弊以及税收促进经济循环发展的有效性之后，对税收促进经济循环发展的必要性进行了研究。在对西方国家利于经济循环发展的税收政策的理论研究和实践作出总结，并对我国利于经济的循环发展的税收政策进行评析的基础上，阐述了我国现行税制在促进经济循环发展方面的不足之处。第三部分是本文的重点，文章针对我国目前经济发展的现状，对循环经济发展的3r原则作了进一步的分析，并根据实现循环经济发展的3r原则这一政策目标，提出了利用税收促进经济循环发展的总体思路。在把减量化、再利用、再循环三项原则实现的政策目标与我国现行税收政策理念结合的基础之上，分环节对促进3r原则实现的税收政策选择进行了研究，并对新一轮税制改革中我国的相关税收政策改革提出了一些建议。

【关键词】

：循环经济税收政策可持续发展

【学位授予单位】

：东北财经大学

第三篇：我州促进循环经济发展的主要政策措施促进循环经济发展的主要政策措施

（一）实行有利于循环经济发展的经济政策。

1制定和实施适应循环经济发展要求、与结构调整相配套的产业政策。认真贯彻落实《国务院关于发布实施〈促进产业结构调整暂行规定〉的决定》（国发〔2005〕40号）和《产业结构调整指导目录》，《省扶临夏四十二条意见》，形成有利于资源综合利用的产业结构及增长方式。支持运用高新技术和先进适用技术改造传统产业，鼓励发展高技术产业和其他耗能少、就业多的新兴产业，支持资源深加工，推行节能降耗清洁生产和资源加工转化增值、废物资源化和再生资源回收利用，限制高耗能、高耗水、高污染产业的发展。对鼓励类投资项目，优先进行审批、核准或备案，鼓励提供信贷支持，各级政府可给予贴息或资助，并纳入招商引资重点项目。对属于限制类的新建项目和淘汰类项目，禁止投资。对属于限制类的现有生产能力，实行分类指导、优胜劣汰，允许企业在一定期限内采取措施改造升级；对现有淘汰类生产能力实行限期淘汰制度，对不按期淘汰落后生产能力的企业，依法责令停产或予以关闭。

2多途径增加投入。各级政府要根据财力情况安排循环经济发展专项资金，并将发展循环经济作为技改、环保、特色产业发展、科技创新、高新技术产业化、中小企业发展等专项资金支持的重点领域，对重大项目给予贷款贴息、补助或直接投资等扶持。积极争取提高中央有关专项资金用于我省发展循环经济的比

重，并向重点区域、重点企业及重大项目倾斜。发挥政府投资的引导作用，引导各类金融机构给予金融支持。分层次推进循环经济项目库建设，加大招商引资力度。依法放宽市场准入，鼓励社会资本进入发展循环经济的基础设施、公用事业及其他行业和领域。

3利用价格杠杆促进循环经济发展。合理调整水、电、燃气等价格政策，逐步建立反映资源稀缺程度和市场供求关系的价格机制。调整城市供水价格，合理确定再生水价格，实行阶梯式水价、超计划超定额用水加价制度，全面开征城市污水处理费和垃圾处理费，逐步提高水利工程供水价格。对高耗能行业中淘汰类、限制类项目，严格执行差别电价政策。

4加大相关税费扶持政策的落实力度。认真落实国家实施西部大开发以及有关清洁生产、资源综合利用和废旧物资回收经营等方面的优惠政策。对利用城市生活垃圾用量（重量）占发电燃料比重达到80%以上（含80%）所生产的电力，以及在生产原料中掺有不少于30%的煤矸石、石煤、粉煤灰、烧煤锅炉的炉底渣（不包括高炉水渣）及其他废渣生产的水泥，可按规定享受增值税即征即退的政策；对利用煤矸石、煤泥等用量（重量）占发电燃料比重达60%以上（含60%）所生产的电力，以及部分新型墙体材料产品（符合国家规定目录的）实行按增值税应纳税额减半征收的政策。在《中华人民共和国企业所得税法》正式实施以后，要认真落实相关优惠政策。按照基数保底、增量调节

的原则，逐步建立合理的相关税收分配机制。对在资源富集区内发展循环经济产生的税收，向资源地倾斜；各地按照组团方式发展循环经济产生的税收，其属地分享的部分可由各县（市）之间协商制定合理的分配办法。

5依法保障循环经济重点项目建设用地。对符合规划的循环经济建设项目，纳入土地利用总体规划修编，优先安排土地利用规划控制指标。对循环经济重点开发项目，其用地计划指标由省统筹解决，并及时办理建设项目用地预审和新增建设用地审批手续。积极探索经营性建设用地作价入股的办法。在省的权限内，对循环经济建设的中心城市、重点城镇和重点区域，在土地使用税、资源税、土地出让金收入等的使用上给予倾斜。

（二）实行有利于循环经济发展的环保政策。

1严格环保准入和能效标准控制。制定和完善发展循环经济的量化指标和合格评定制度，建立重点行业清洁生产评价指标体系和循环经济污染控制标准体系。在对建设项目进行审批时，要按照发展循环经济的要求，限制新上高耗能、高耗水、高污染和浪费资源的产业项目。对达不到强制性能效标准和环保标准的现有项目，要区别不同情况实行关、停、并、转、改。禁止引进被国家列入限制类的项目及淘汰的技术和设备。认真执行国家高耗能（耗电）、能效标准，严禁生产、销售和使用国家明令淘汰和达不到能效标准的用能（用电）、用水产品。

2进一步加大依法监管力度。认真落实环保目标责任制，

采取加强环境执法、推行清洁生产、实行排污许可和排污收费等措施，努力实现增产减污，确保污染物排放量控制在国家规定范围之内。对污染严重的企业，要限期实现排污达标、循环用水；对经过治理，污染物排放仍不能达标的企业，依法予以关闭。严格执行环境影响评价和“三同时”制度。积极开展排污权交易试点，鼓励有条件的企业在自愿的基础上，开展环境管理体系认证。

3充分发挥市场机制对环境保护与循环经济互动发展的促进作用。按照“谁污染、谁治理，谁治理、谁受益”的原则，建立统一开放、竞争有序的环保和市政公用事业市场体系。积极培育污染治理企业，推动工业园区污染集中控制。加强生产活动源头无废或少废产业市场、再生资源回收利用市场、垃圾末端处置能源转化市场、绿色产品和绿色消费市场和相关科技产品市场的建设管理。

（三）实行有利于循环经济发展的技术政策。

1鼓励和支持循环经济发展的技术创新。以解决循环经济发展的关键技术研发为重点，加快建设创新体系和创新平台。采取增加财政投入、引导企业增加研发投资、建立和完善科技风险投资与成果应用担保机制、支持有条件的企业上市、落实对企业研发投入的税收激励、实施扶持自主创新的政府采购政策、建设保护知识产权的法制环境、加强相关科研基础设施建设等措施，支持循环经济共性和关键技术的研发与应用。鼓励对国内外相关

知识产权的依法合理利用，积极引进、消化、吸收关键技术，包括共伴生矿产资源开发和尾矿综合利用技术、能源节约和替代技术、废物综合利用技术、综合节水技术、矿产资源高效开发利用技术、“零排放”技术、有毒有害原材料替代技术、可回收利用材料和回收处理技术、建筑节能与绿色建筑技术、城市生态居住环境质量保障技术、农业污染物减量化和资源化利用技术等。

同时，各级政府的有关税收部门在征收资源税的过程中，应该努力将之发展成为事前行为。由于很多非再生资源的不可再生性，损失这些非再生性资源的价值要远高于企业使用这些资源后所交付的罚金和税收。所以建议全国各级税收部门应该与社会的其他相关部门联合起来，建立起相应的监控机制，实时地监控那些高耗能、重污染、低产出企业的资源使用情况，尽可能地做到早发现、早处理，将之发展成为事前行为。这样一方面可以减少资源的浪费和环境的污染，另一方面也可以降低这些企业自身的资金投入。

第三，制定有利于发展循环经济的优惠财政补贴政策。我国可以借鉴欧美、日本等国发展循环经济的成功经验，制定出一系列优惠的财政补贴政策措施，如物价补贴、企业亏损补贴、财政贴息、税前还贷、加速折旧等。通过政府对发展循环经济主体的优惠财政补贴，鼓励他们进行循环经济建设的积极性，引导资源向发展循环经济的方向流动。制定环保税收优惠政策，对于环保产业、环保工程建设、环保产品开发等投资给予多种形式的税收优惠，如加速折旧、投资抵免、税收扣除等。利用优惠的财政补贴政策，来不断促进我国循环经济的发展。第四，开征环境保护税。我国政府应该借鉴发达国家的先进经验，依据“谁污染谁付费”的原则，开征环境保护税。促使开发、利用、污染、破坏环境资源的市场经济主体承担起相应的经济成本，引导他们放弃或收敛对环境的破坏和资源的浪费行为。同时政府可以利用这笔资金来对发展循环经济的市场经济主体进行支持和鼓励。

第五，要加强财政监管职能。由于中央政府和地方政府的分权，造成了中央和地方利益的不一致。在执行保护环境、节约资源等方面的财政政策和措施过程中，可能会出现地方保护主义的现象，导致政策和措施难以真正落实到实处。所以在不断完善发展循环经济的财政政策过程中，中央政府还要注意加强对地方各级政府的财政监管职能。明确地方政府在环境保护中的责任和义务，切实地利用财政手段来约束那些不利于发展循环经济的市场经济主体。另外，对于在财政资金使用中存在的挤占、挪用环保资金的行为要予以坚决地纠正和查处。