《政策制定与执行改革途径的调研分析》

政策制定与执行改革途径的调研分析

摘要］决策与执行分开是不可能的。政策执行专职化是政策制定与执行分开改革的合适表述。其在中国的现实路径是将设计更有效监督机制放在二者的关系中来考虑。改革要借鉴发达国家的经验，同时还要考虑国情、改革的价值和可操作性。基于以上考虑，本文首先对政策制定与执行适度分开的内涵进行了确认，其次就发达国家和地区的几种改革模式进行了分析，最后

就我国的现实改革途径提出了自己的看法和建议。

［关键词］政策制定；政府改革；行政执行

［中图分类号］c934［文献标识码］a［文章编号］1006-0863（2008）02-0012-05

一、政策制定与执行适度分开改革：内涵确认与合适表述

目前国内多用行政决策、执行与监督分开的说法来描述政策制定与分开的改革。本文认为，使用“政策制定与执行分开”概念更有利于对这一改革内容的揭示。主要原因有：

需要特别说明的是，对行政执行概念的界定也在一定程度上决定着对此项改革的认识。通常人们把行政执行只理解为传统纵向管理的政府职能部门贯彻落实各类决策的行为。但在改革的情况下，它只可以宽泛地定义为“以输出的方式达成与最初意图一致的结果”。［1］执行只是完成特定决策任务的行为过程，并不限制特定的主体和方式。因此，本文对行政执行概念外延的理解一方面在内容上限定于政策执行而不是广义的行政决策执行，另一方面执行的主体范围跳出了公务员体制的范畴，加入了委托――代理理论关于代理机构的含义。

可以说，行政执行泛指政府核心政策部门以外的政府、非政府或半政府属性的各种机构，全部或部分承担政府部门公共服务指令、授权、委托或承接政府部门公共服务合同，全额、差额、补贴性或专项性地使用财政资金，接受政府职能部门的监督，以多种方式履行政府公共管理、公共服务的具体实施、监管、服务等职能的行为。其中有一些就是由代理执行机构进行的代理政策执行。

在国外，这类代理机构数量众多，组织形态和管理方式差别很大，相当部分实行企业化管理。有的是公营性质的，有的则是民营机构，有的是作为独立公法实体进行自治化管理。它们都履行行政执行和公共服务职能，但都不是公务员体制内的传统政府部门。例如加拿大有服务署、特别事务署、政府部门服务机构或联合治理公司，法国有公共管理组织、独立行政权力机构，德国有联邦机构、公法实体和私法行政实体，荷兰有独立行政实体和机构，新西兰有皇家实体或半自治实体，西班牙有具备行政职能的自治实体、公共实体，英国有非政府部门公共实体，美国有政府公共事业公司，新加坡有法定机构等。这些形态各异的机构“概念还很不清晰。这些实体都是政府的组成部分。它们都是