《新林权规章改革会议讲话材料》

新林权规章改革会议讲话材料

一、传达全区集体林权制度改革会议精神

3月25日，区委区政府在区计生委三楼会议室召开了全区集体林权制度改革会议，出席这次会议的领导有区委常委汤志光、区政府副区长魏大学、区人大副主任罗化南、区政协副主度牟之叔、区委督查室主任罗重生、区林业局局长杨德清，参加这次会议的有区级相关部门负责人，各镇乡街道主要领导、分管领导、农服中心主任、林业工作人员，我镇参加这次会议的是张义昌、余志华、崔坤礼、陈娟。会期1天半，这次会议有5个议程，前4个议程由区委常委汤志光主持，最后1个议程由区林业局副局长吴鸣飞主持。第一个议程是区政府副区长魏大学作主题报告，第二个议程是万州区集体林权制度改革试点镇长岭镇作交流发言，第三个议程是区政府与各镇乡街道签定责任书，第四个议程是区委常委汤志光作强调，最后一个议程是区林业局业务人员开展1天的集体林权制度改革业务培训。

会议的主要精神：分析了林改面临的形势、重大意义，要切实增强林改的紧迫感和责任感。确立了林改的范围、目标和思路。范围是全区所有的集体林地和新造林木，集体林具体包括自留山、责任山、退耕还林地、集体统一经营的林地，新造林木主要包括因实施森林工程而新造的林木。目标是：在年底前，基本完成以明晰产权为主要内容的主体改革任务，实现“山有其主、主有其权、权有其责、责有其利”。具体指标为：全区林地集约经营面积达到30万亩以上，颁（换）发林权证的户数、颁（换）发林权证的面积和群众满意度达到90%以上，同时要逐步完善配套改革，形成林业的良性发展机制，实现森林资源丰富、林业产业发达、林农收入增长、生态系统稳定、生态文化繁荣的目标。思路是：完善统分结合的双层经营体制，统经营、分利益，主推“分股不分山，分利不分林”的改革模式，实现大户承包，规模经营，放活流转，完善管理，提高效益。明确了林改的四项内容：明晰产权、放活经营权、落实处置权、保障收益权。要求在林改中要坚持四项原则：充分尊重群众意愿、尊重历史、尊重科学发展、尊重林业政策的连续性。要求在林改中要按四步走：一是林地勘界、确权到组，二是实行流转、集约经营，三是确权到户、颁发证书，四是认真回顾、查漏补缺。要求在林改中要突出四个重点：一是严格把握政策规定、认真确权发证，二是坚持相关原则、规范林权流转，三是妥善调处各种纠纷、维护社会稳定，四是勇于创新经营方式、全面促进发展。要妥善处理好四个问题：一是要妥善处理好历史问题，二是要妥善处理好记载面积与现实面积不符的问题，三是要妥善解决原承包合同与现实经营状况的问题，四是要妥善处理好集体经济组织统一经营山林的权属和经营机制问题。最后对顺利推进林改工作作了要求。

二、为什么要进行集体林权制度改革。

进行集体林权制度改革是基于四点考虑。一是稳定和完善农村基本经营制度的需要。我国农村基本经营制度是统分结合的家庭承包经营制度，“统”就是统一农村土地的集体所有制性质不变，“分”就是农村土地的使用权实行家庭承包经营。《中华人民共和国农村土地承包法》第二条规定本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。第三条又规定国家实行农村土地承包经营制度，农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式。《承包法》所规定的承包对象不只是耕地，还包括林地。目前我国的耕地已基本实现了统分结合的家庭承包经营，而林地一方面集体经营的面积过大，另一方面在改革开放初期的“林业三定”改革不彻底。鉴于林地目前的现状与农村基本经营制度很不适应，所以必须对集体林权制度进行改革。

二是促进农民就业增收的需要。林业与农业相比，最大特点是林地上的林木农民直接自用的少，运送到各类加工厂加工的多，林产品商品性非常强，林业的产业链非常长，林业加工厂往往是建在林区，有利于林区农民在加工厂里打工就业。另一方面，国家实行了多年的天然林保护工程，现在森林茂盛，林木成材，集体林权制度改革后这些资源很快就会从生态效益变为经济效益，林区农民会从中增加收入。

三是建设生态文明的需要。林业有两大功能，一是生态功能，另一个是经济功能。由于我国目前的森林面积太少，林业政策过于强调生态功能而弱化经济功能，林区农民对自己的森林林木没有处置权，树可以栽，但未经批准绝不能砍，批准的程序也非常复杂，上缴的费用也特别多，这严重伤害了农民的植树积极性，主动栽树的农民非常少，现有的森林林木几乎都是自然生长的，是严格保护下农民被动接受的结果。这种政策在短期内有利于生态建设，但是从长期来看，只能保护现有森林，不会新增森林面积，既不利于经济发展，也不利于生态建设，经济发展需要林木，现有林木满足不了经济发展的需求，目前的政策又抑制农民主动种树。集体林权制度改革一项重要的内容就是林区农民对森林林木的处置权得到落实、收益权得到保障、能够从中增加收入。这样才能够调动农民种树的积极性，采伐后的林地上会种植新的树苗，保持现有森林面积不减，又会在其他土地上栽上树，增加森林面积，既满足了生态需要，又满足了经济发展对林木的需求，改变目前林业发展的被动局面。

四是促进农村和谐稳定的需要。在改革开放初期的“林业三定”改革不彻底，留下了许多问题，许多自留山和责任山的边界不清，争夺边界的纠纷时有发生。严格的林业保护政策满足不了农民自身对林木需求，乱砍滥代时有发生。集体林权制度改革后，权属边界得到明确，遗留问题得到处理，处置权得到落实，必然会减少许多矛盾，农村会进一步和谐稳定。

正是基于以上四点考虑，从中央、市、到区都非常重视集体林权制度改革，认为是农村的第二次重大改革，是增加农民现金收入的第二重要渠道，十七大报告、最近两年的中央1号文件都作了林改要求，去年6月6日中共中央、国务院又专门下发了《关于全面推进集体林权制度改革的意见》（中发﹝2008﹞10号），9月1日重庆市委、市人民政府又下发了《关于加快推进集体林权制度改革的意见》（渝委发〔2008〕24号）文，万州区委区办政府办下发了《关于推进集体林权制度改革的实施意见》（万州委办发〔〕7号），层层对林改工作作了布置和要求，我们务必要认清形势，高度重视，增强责任感和使命感，采取有力、有效的措施，圆满完成本次任务。

三、集体林权制度改革改什么。集体林权制度改革主要有三个大的方面，一是森林分类经营改革，把森林分为国家重点公益林、一般公益林和商品林，不同的类型适用不同的经营政策，公益林要管死，商品林要放活。这个在去已改革完成。二是主体改革，实现“山有其主、主有其权、权有其责、责有其利”，确权发证到户。这是今年改革的重点。三是配套改革，包括放活经营权、落实处置权、保障收益权，简化审批程序，减少收费项目和费率，林地流转，森林资源融资等，在主体改革完成，这些都会逐步到位。

（一）新中国成立后集体林权制度改革的历史。建国以来，集体林权制度改革经历了四个阶段的历程：一是土改时期的“分山分林到户”；二是农业合作化时期的“山林入社”；三是人民公社时期和“四固定”的“山林集体所有、统一经营”；四是改革开放初期的“林业三定”（稳定山权林权、划定自留山和确定林业生产责任制）。

（二）集体林权制度改革中的几个概念。

1、林权。林权分为林地的所有权和使用权，森林和林木的所有权和使用权，共四个权。由于林地所有权属于国家和集体，因而林权确权通常是指林地的使用权和森林、林木的所有权和使用权，这三个权，这也是集体林权制度改革中林权所指的涵义。这三个权既可以的统一的，也可以是分离的。

2、森林、林木和林地使用权。森林、林木和林地使用权是指使用人对他人所有的森林、林木和林地依法享有的占有、使用、收益和一定情况下处分的权利。凡取得林地、林木使用权的主体（自然人、法人或者其他组织），都可以依法享有林地使用权和森林、林木的全部或部分使用权的收益权。

3、林地森林林木的承包经营权：林地承包经营权是指农村集体经济组织内部成员以家庭承包方式依据承包合同所取得的农村集体所有的林地森林林木从事经营并获得收益的权利，根据《农村土地承包法》第十六条的规定，以家庭承包方式取得的林地承包经营权包括以下权利：依法享有承包林地使用、收益和林地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品；承包林地被依法征用、占用的，有权依法获得相应补偿的权利；法律、行政法规规定的其他权利。

4、林权证：林权证是森林资源财产权在法律上的具体体现。是森林、林木、林地所有权或使用权唯一合法的法律凭证。是维护经营单位和林农合法权利的主要依据。包括：占有权、使用权、收益权、处分权。简单地说。就是要凭证处分，凭证采伐、凭证流转、凭证获得补偿。

5、林权制度。林权制度就是对森林、树木、林地进行占有、使用、收益、处分时应当遵循的办事规程和行动准则。

（三）集体林权制度改革的目标、范围。

本次集体林权制度改革的目标是在今年底前，基本完成以明晰产权为主要内容的主体改革任务，实现“山有其主、主有其权、权有其责、责有其利”。具体指标为：全镇林地集约经营面积达到1600亩以上，颁（换）发林权证的户数、颁（换）发林权证的面积和群众满意度达到90%以上。范围是全镇所有的集体林地和新造林木。集体林具体包括自留山、责任山、退耕还林地、集体统一经营的林地。

（四）集体林权制度改革的原则。

一是坚持农村基本经营制度，确保农民平等享有集体禁地承包经营权的原则。也就是要坚持统分结合的家庭承包经营制度，只要是本集体经济组织成员，就享有承包经营的权利，任何人也无权剥夺。

二是坚持依法办事，确保改革规范有序的原则。无规矩不成方圆，无法律法规政策林改就会乱套。林改的全过程必须依法办事。在林改中，我们应该执行的规则除了法律法规外，重要的是从中央到地方的各级文件，区林业局的培训材料。我今天讲的主要依据也是这些。

三是坚持尊重农民意愿，确保农民的知情权、参与权、决策权的原则。在林改全过程是中，要让农民知道政策，知道本组林地现状，要参与决策林改方案的制定和林地的流转，全程参与方案的实施。主要体现在一是林改方案必须通过本集体经济组织的村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意，但又不得违反法律法规政策的规定；二是林地流转必须经集体经济组织的村民会议或村民代表会议三分之二以上成员同意后方可实施。

四是坚持尊重历史，因地制宜，分类指导，确保改革取得实效的原则。尊重历史就是要认可改革开放初期的“林业三定”的结果，不能打破重来，同时也要尊重目前已经流转的现时；因地制宜就是在方向不变的前提下各地根据实情制定自己的政策，但是我们必须与全区保持一致；分类指导就是根据目前集体林地经营的多样化采取不同的方式确权颁证。

（五）集体林权制度改革的主要内容。有四项。其一是明晰产权。在尊重历史、坚持集体林地所有权性质和林地用途不变的前提下，依法将林地承包经营权和林木所有权通过家庭承包方式落实到本集体经济组织的农户，确立林农的经营主体地位，维护林权权利人的合法权益。其二是放活经营权。按照分类经营的要求，对商品林，以及新建的速丰林和工业原料林，由经营者自主决定种植方向、经营模式和经营目标，生产的木材和林（副）产品实行产销直接见面，自主销售。对公益林，在充分发挥生态功能的前提下，允许挖掘和利用林地资源，发展林下种养殖业和森林旅游业，提高效益。三是落实处置权。在不改变林地用途的前提下，允许经营者自主处置林地经营权、林木所有权或者经营权。林地经营权、林木所有权或者经营权可依法继承、转包、抵押、入股、出租、转让或作为出资、合作条件。其四是保障收益权。农户承包经营的林地收益，归农户所有；征收集体所有的林地应当依法足额支付林地补偿、安置补偿、林地上附作物和林木的补偿等费用，安排被征林地农民的社会保障费用；对承包到户的生态公益林，其生态效益补偿归经营者享受；未承包到户的要确定管护主体，明确管护责任，生态效益补偿要落实到集体经济组织的农户。后三项内容是配套改革的范围，今天不多讲；第一项内容是其他改革前提，也是我们操作层面的重点，是今天重点讲的内容。

明晰产权的工作

明晰产权，即主体改革，就是把集体林地的使用权和森林林木的所有权使用权承包到户，四至边界清楚，发证到户。简言之，就是把林地“分”到户并发林权证。在明晰产权中要符合以下要求：

1、坚持三条重要原则

一是坚持尊重历史的原则

以林业“三定”为基础，稳定原有权属关系不变，保持政策的连续性和稳定性。

坚持尊重历史，意即绝不是推倒重来、重新分配或无偿平调，而是对原有林权状况（边界、面积）的一种补充和完善。亦即对四至界线不清、表述不准确或缺项漏项的、面积不准确（过去多为习惯统计面积）的给予补充和完善。

二是坚持维护林地家庭承包经营权“两性”的原则，物权性（原始性）和长期性（稳定性）。要维护林地家庭承包经营权的物权性。《物权法》明确规定林地承包经营权为用益物权，这有三层含义：林地承包经营权是由林地所有权派生的物权，是受限制的物权，是一项独立的物权。作为一种用益物权，林地承包经营权只能由本集体经济组织的农户享有，不能赋予其他任何组织和个人。在明晰产权中，一定要把承包经营权落实到本集体经济组织的农户，并保持承包经营的原始性。要维护林地家庭承包经营权的长期性。《意见》（中央10号文件）明确规定：“林地的承包期为70年。承包期届满，可以按照国家有关规定继续承包。”这是目前我国土地承包政策的最长年限，充分表明党在农村的基本政策不会动摇，让农民吃下“定心丸”。这一政策，符合林业生产周期长的特点，也进一步发出了党的农村政策长久不变、永久不变的强烈信号，让农民对林地敢于投入、舍得投入，有利于促进农民持续增收，推进现代林业建设。

三是坚持颁发“铁证”的原则。勘界发证是明晰产权的基本要求，也是保证改革质量的关键环节。历次改革往往忽视了这一点，留下了有山无证、有证无山、山证不符、界限不清等诸多隐患。这次改革必须按照有关要求，依法进行实地调查勘界、登记，核发全国统一式样的林权证，确保登记的内容齐全规范、数据准确无误，做到图、表、册一致，人、地、证相符，做到“铁证如山”。

2、关于明晰产权的对象和方式

对象：所有的集体林均属本次改革的范围。按类别划分为——6种类型：自留山、责任山、退耕还林地、仍由集体统一经营的山林、已通过各种形式收回集体管理的山林、已流转出去的集体林。

方式：分类处理，不同的集体林地类型、不同情况采用对应的方式：自留山稳定不变、分包到户的责任山稳定不变、仍由集体经营的分山到户或者分股分利到户、流转经营、稳妥处理已流转的集体山林。

归纳起来就是3种形式。家庭承包经营——均山到户；集体统一经营——均股到户；已流转的山林——均利到户。我们要引导群众主要采用后两种方式。

不论采取哪种形式，其方案都必须通过本集体经济组织的村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意，方可生效实施。

根据我镇实际情况，有两点注意事项。第一，鉴于绝大多数集体林在上世纪80年代“三定”时均已确权发证，通过本次林改，在明晰产权方面的工作，主要是对原有林权状况（边界、面积）进行补充和完善。应该说，权属均已明确，主要是换证。第二，2000年之后实施的退耕还林地均已按要求颁发全国统一式样的林权证，本次林改不再纳入确权颁证范围，但要参与配套改革。

3、历史遗留问题的处理

（1）林业“三定”时划分自留山、责任山基本合理，至今出现了“无山户、无主山”，如何处理

林业“三定”后，经过20多年的人口变化，户与户之间自留山、责任山所占山林面积悬殊较大，甚至出现“无山户”和“无主山”的现象是正常的，按照法律和政策规定，应当予以维护，不允许重新调整。

但有下列三种情况的可重新调整，由集体收回重新分配：

一是死绝户，原自留山或责任山的林主没有子女和其他法定继承人，其经营的山林可由集体经济组织收回重新分配；

二是承包期届满的责任山，可以由集体收回重新发包；

三是承包者举家迁入城镇转为非农业户口，自己提出将承包的山林退回集体另行处置的，可以收归集体重新发包。或者举家迁入设区的市转为非农业户口的。

四是移民出组安置后留下的自留山、责任山由集体收回重新发包。

（2）对林业“三定”时划了自留山、责任山，但未发证的如何处理

三个办法：

能提供证据，且大多数群众无意见的，履行发证程序——可确权发证；

能找到林业“三定”时的登记档案——可确权发证；

有经营事实，群众认可的——可确权发证。

（3）对由于错证、重证、漏证等原因引发山林纠纷的如何处理

山林权属证明出现错证、重证、漏证的，应本着实事求是、区别对待、相互协商、达成共识、有错必纠的原则，纠纷调处一起，确权发证一起；一时无法查清的，暂缓登记发证。

（4）对自留山和责任山由集体采取行政手段无偿收回后，又流转给他人承包经营的如何处理。

如流转规范，手续齐全，还未到期的——予以维护，但流转的收益应归原林主，而不是集体；

合同到期后——农户要求划回的，应当划回；愿意继续让他人经营的，应由农户直接与经营者签合同。

如签订的合同不符合相关规定——则该完善的予以完善，该解除的予以解除。

（5）林改前已经承包到户或流转的集体山林如何处理

符合法律规定、承包或流转合同规范的——要予以维护；

承包或流转不规范的——要予以完善；

不符合法律规定的——要依法纠正。

4、具体操作中的问题处理。

（1）自留山的经营权如何处理

已经划定的自留山，由农户长期无偿使用，可以依法继承；

自留山不得强行收回，不得随意调整；

被集体统一收回或他人种植经营的，应给予种植经营人合理补偿，有协议约定的除外。

（2）责任山的经营权如何处理

（四）严格考核。这次考核以年终发放林权证的户数和面积为唯一依据，达到90%的为合格，全额拨付工作补助经费，否则不管前期开支有多少，一律不给予经费支持。

（五）严肃工作纪律，查处违规行为

这次改革的成败，重点在村组。参加林改的工作人员要自觉遵守党纪、政纪的规定，勤政廉洁，节俭办事，在林改过程中始终坚持公平公正，不搞暗箱操作，不搞以权谋私，公道正派搞改革，真心实意为群众办事，公开接受社会监督，以扎实的工作和廉洁的作风树立林业部门的良好形象，确保做到“三个绝不允许”，即绝不允许因改革损害群众利益，绝不允许因改革影响群众生活和社会稳定，绝不允许因改革引起乱砍滥伐、破坏生态。