《改革和完善民主决策机制问题的调查》

改革和完善民主决策机制问题的调查

推进决策的科学化民主化，是新形势下加强党的执政能力建设的重要内容。我们课题组对我省近年来地方党政领导班子在改革和完善民主决策机制方面的情况进行了调查，剖析了当前地方党政领导班子民主决策机制存在的问题及其对民主决策的影响，提出了进一步改革和完善民主决策机制的具体思路和对策。

一、地方党政领导班子民主决策机制的科学内涵

从党政领导班子的决策角度来说，民主决策机制主要是指用于规范党政领导班子决策行为，通过预定的程序、规则和方式，确保决策能广泛吸取各方意见、集中各方智慧、符合本地区实际、反映事物发展规律的制度设计和程序安排。它主要是由制度设计、程序设定、规则设立、机构设置有机构成的一个完整体系。从其含义来看，民主决策机制主要包括决策制度、决策规则、决策程序和决策机构四个要素。决策制度是民主决策机制的核心内容。民主决策机制大量的内容体现为制度形式，并通过制度来规范和保障这一机制的有效运行。作为要素的制度主要有：调查研究制度，社情民意反映制度，重大事项社会公示和听证制度，专家咨询制度，民主集中制，决策失误责任追究制等。决策规则是民主决策机制的重要内容，是制度运作的相关规定和实施细则。规则通过对决策的范围、主体、原则、纪律、方式、方法等作出具体规定，使制度得到进一步细化，为制度的具体化、操作化提供有力的支持。作为要素的规则主要有：议事规则、表决规则、工作规则等。决策程序必须经过一系列相互衔接、环环相扣而又相互作用的环节和步骤。这些环节和步骤是民主决策机制必不可少的关节点，起着坚实的支点作用，哪个关节被省略、简化或颠倒，都将造成程序要素的不完整和缺失，最终导致机制的功能受损。作为要素的程序至少有六个前后相继的环节和步骤：发现问题、确定目标，深入调研、形成预案，咨询论证、综合评估，集体研究、会议决定，组织动员、决策实施，监督反馈、修正完善。决策机构是民主决策机制的载体，制度、规则、程序的要素都要依托机构这个载体才能运作，机构起着重要的支撑作用。作为要素的机构主要有：决断机构，如各级地方党委、政府的领导班子；决策辅助机构，如调研机构、咨询机构、论证评估机构等。

二、地方党政领导班子改革和完善民主决策机制的有益探索

我省地方各级党政领导班子在推进决策的科学化民主化方面进行了积极的探索和实践，主要抓了以下几个环节：

1.在议题提出环节，拓宽渠道，广开言路。议题的提出，是决策民主化的重要前提。我省各级地方党政领导班子在重要问题、重大事项的决策过程中，十分重视议题反映的民意，对许多事关本地区本部门改革发展稳定中的重大问题、事关群众生活中的迫切问题、事关党的建设中存在的突出问题，其决策议题的提出基本上都是通过各种形式的渠道反映出来的。比如，南平市委、市政府就解决“三农”问题，向许多人大代表、政协委员征求解决“三农”问题的议案；请一些民主党派、无党派人士和离退休老干部对“三农”问题提出思路看法；请许多身处基层一线的干部、党员群众反映“三农”问题。此外，还通过广播电视、报刊杂志、信息专报关注“三农”问题。广泛吸收采纳了大家的意见，形成了在全国颇具影响的“南平机制”。

2.在预案谋划环节，深入调研，多方论证。预案谋划是对议题提出的发展，是一个由调研论证、预案准备、酝酿讨论组成的决策环节。近年来，我省各级党政领导班子在决策过程中，大多能针对提出的议题，组织人员进行深入的调查研究和广泛的咨询论证，以确保预案提出的科学化和民主化。以调研论证为例，在决策过程中，普遍坚持实行决策预案调研论证制度。在对问卷中题为“在研究决策重大事项前，是否有开展深入的调研论证”的回答中，认为“有”的占30.6%、认为“大部分有”的占52.3%、认为“大部分没有”的占15.4%、认为“没有”的占1.7%。

3.在方案确定环节，集体研究，会议决定。方案确定就是在多个预案中经过研究，确定一个最佳的方案，它是民主决策的关键环节，也是决策是否科学化民主化的重要体现。调研中大家反映，我省各级党政领导班子在对重要问题、重大事项的决策过程中，大多能坚持按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的原则进行，在充分讨论的基础上，坚持集体研究，对多个决策预案进行筛选，从而确定一个最佳决策方案。譬如，龙岩市新罗区在国有企业改革过程中，每家企业的改革方案都是在广泛征求群众意见和建议的基础上提出多个决策议案，提交会议集体研究决定后实施。2003年以来，该区共改制企业53家，置换职工6467人，较好地维护了职工的民主权益。

4.在方案实施环节，跟踪反馈，及时纠错。在决策形成后，我省各级党政领导班子普遍重视贯彻执行，并在决策执行过程中，注重掌握信息反馈，及时修正和完善决策。调研中了解到，许多地方都经常性地组织督查组，邀请党代表、人大代表、政协委员、新闻媒体的记者等对上级和本级党委政府的重大决策、重要部署、重点工程等贯彻落实情况，群众普遍关心的热点、难点问题解决情况进行督促跟踪检查。

4.建立健全决策纠错改正机制。建立健全决策纠错改正机制是确保决策的科学化、民主化的关键。在民主决策过程中，除了对民主决策前、民主决策中的各个环节进行监督外，重要的是要对决策后方案的贯彻执行情况进行监督。要通过决策方案实施过程的跟踪、反馈等途径，及时修改、完善决策方案，确保民主决策更加客观实际，决策方案实施收到更多实效。比如，实行决策方案执行过程的信息披露制度，对会议讨论确定的决策方案，要在适当的范围内分层次进行公示。实施决策执行跟踪反馈制度，重点跟踪决策是否不折不扣执行、是否出现新情况新问题、是否需要对决策进行调整修正，等等。建立决策实施过程的社会评价机制。对党政领导班子而言，对自身决策实施情况的评估，不仅要收集党政系统内的信息反馈，而且要视人大、政协和社会各界对自身决策的反映，并根据各方面的信息反馈，及时发现和纠正决策中的失误。一方面，要改进人大、政协的决策评价机制。另一方面，要引入公众评价机制，必须以群众是否满意作为评价决策成效的根本标准。

5.建立健全决策监督和责任追究机制。明确党政领导班子成员决策的责任主体和责任内容。责任主体包括个人和集体。个人包括重大决策全过程中所有的参与者；集体主要包括党委政府领导班子。应予追究责任的违规违纪行为主要包括违反程序的责任、违反规定特别是不按规定的标准和条件任意操作的责任、隐瞒或歪曲事实真相的责任、滥用权力的责任等。实行多方位的决策监督。加强上级党委、政府的监督，上级党委、政府对下级的重大决策，每年都要组织一次检查，对决策质量进行评估审议。加强领导班子内部的监督，加强人大、政协的监督，加强群众的监督。通过决策建议公开、决策过程公开、决策结果公开，接受群众监督，群众有意见可以向本地党委、政府反映，也可以直接向上级党委、政府反映，形成有效的群众监督。建立决策失误责任追究制度。要从制度上界定决策失误、执行失误与失误主体之间的对应关系，细化责任认定。要从制度上明确决策失误者所应承担的责任和处罚标准。要明确如何启动和由谁来实施决策失误责任追究制，决策失误责任追究制度的启动应按干部管理权限来规范，一旦决定启动，建议由上级纪检或监察和审计部门牵头调查，必要时聘请有关专家参与调查，调查结束时调查组要形成调查报告和处罚建议，交由有干部管理权限的领导机关按照有关规定处理。

改革和完善民主决策机制，还要从其他影响因素着手，采取有效的途径、科学的方式和方法，以确保民主决策机制的有效运行。比如，改进干部考察评价、选拔、教育培训方式，切实提高党政领导班子成员的民主素质和民主意识。逐步健全决策组织体系，主要包括，建立健全决策组织机构，明确决策组织机构的职能定位，加强决策组织机构间的协调配合，不断优化决策环境。