《乡镇党政领导经济责任审计材料》

乡镇党政领导经济责任审计材料

乡镇党政领导经济责任审计材料乡镇（街道）政府（办事处）作为我们这个庞大国家的最末级政权组织形式，承担着巨大的基层治理职能。作为一个家长式政府的国家，基层政权直接与老百姓产生交集，直接影响具体的经济行为，直接决定了上级政策落地生根的力度。习近平总书记说过基础不牢，地动山摇，基层政权的重要性可见一斑。

作为政府审计的重要组成部分–对乡镇（街道）党政领导的经济责任审计也是一项重要的工作。可以这么说，在巡视制度出来以前，一份经济责任审计报告，是最全面、最客观的反映一个乡镇（街道）在财政、经济、民生、建设、城市管理等领域综合情况和存在问题的报告。

通常情况下，乡镇（街道）党政领导的经济责任审计由县区级审计机关实施，从组织形式上看属于上审下，是一种独立性、客观性较强的组织形式。从审计内容上看，是以经济责任为导向的涵盖多个专业领域的综合性审计。从审计侧重点上看，不光要客观反映事，还要界定人的责任，要把人、事、责三要素有机统一起来。

一、关注财政管理

但凡是和政府有关的审计，财政、预算都是绕不开的一个槛。乡镇（街道）和市、区的财政管理模式还是有所不同的。简单说就是市、区的财政体系更为完善、规范，而乡镇（街道）相对来说比较粗放、随意。这是必然会产生的一种局面，一来乡镇（街道）财政所的人员和科室配置不可能像市、区级的财政局那样完整;二来一些政策、法规在乡镇（街道）层面的执行存在各种主观和客观的制约。所以乡镇（街道）财政管理或多或少都存在一定的先天不足。在实际工作中，我们可以关注以下几个方面：

一是财政预算管理的整体情况

实际上就是要了解乡镇（街道）财政的运作模式，每个乡镇（街道）的操作可能都有所不同，但是核心是不变的。这其中包括财政收入如何实现;收入包括哪几方面;与上级财政如何结算;财力实现情况;支出的构成;哪些是财政直接支付的;哪些是财政授权支付的;经常性经费和专项经费是怎么划分的。了解了这几个方面，基本上一个乡镇（街道）的财政运作模式就七七八八有个概念了。

二是财政预算（调整）的审批流程

乡镇（街道）是没有人大常委会这个机构的，所以财政预算（调整）不可能像县区级政府在人大常委会上通过后执行。但是没有机构不代表财政预算可以乱编制、乱执行。作为乡镇（街道）政府本身，其内部应当要有一套财政预算（调整）的审批机制。审计不能简单的说其预算（调整）没有人大的审批是一个问题，毕竟各个地区有自身的实际情况。

三是财政预算编制的科学性

科学性包含两个方面。第一方面是年中预算调整占年初预算的比重情况。如果调整的比重大，说明年初预算的预见性不足，尤其是一些主观原因造成的预算调整，要把原因分析清楚。第二方面是某些专项经费的预算安排和执行情况。比如某个专项经费，前2个年度预算执行率很低，但当年仍然安排预算，且预算执行率仍然很低;或者是当年预算调整后，某些专项经费的执行率依然偏低。通过简单的数据加工和前后期间数据的比较，一般就能直观的表现出来。

四是与财政有关的规定执行落实情况

国务院、财政部每年都会针对地方财政管理中存在的一些突出问题以《通知》的形式传达各级政府或财政部门执行。因为是针对具体的微观行为，所以这些《通知》是很好的审计依据。比如《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》、《国务院办公厅关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》、《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》等等。照着这些《通知》按图索骥，几乎一拿一个准。

二、关注政策落实和法规执行

从报告的重要性水平和对被审计对象的影响程度上来看，政策落实和法规执行应该比财政管理更为重要，反映的风险也更为突出。这里应该再加一个定语，也就是重大政策落实和法规执行。一般在报告中，政策落实和法规执行我通常会归类到问题第一大类，文章为什么放到第二点，主要是考虑到财政管理乃政府之本，乃政府审计之本。即便是重大的政策和法规也是数量很多，乡镇（街道）关注哪些。我们挑些继续一一道来：

一是廉政规定的执行情况

这是一个老生常谈的话题，也是一个避不开的主题。用与时俱进的话说就是八项规定、六项禁令执行的怎么样。这部分内容相信大家也都比较熟悉。常见的，比如公款吃喝和公款送礼方面，现在每到重要节日，纪（监）委都会组织专门的检查，经过几年的严打，在乡镇（街道）的行政经费账上已经很难再觅得这些行为的踪迹了。审计时我们也不能放松警惕，仍然要注意有没有化整为零转移到下属单位报销，或者把公款吃喝和送礼的票据，开成其他事项的票据。

再比如超范围发放津补贴方面，首先要了解当地的薪酬是如何构成和管理的，在此基础上来判断有没有薪酬体系以外以及正常薪酬渠道以外的津补贴，以及是否存在巧立名目发放津补贴的问题。

以上两点算有代表性的关注点，八规、六禁内容比较具体，在实践中不应生搬硬套，它出台的意义是反对四风。许多铺张浪费、搞特殊化、以考察之名行游山玩水之实等行为都是在八规、六禁的范畴之内的。

二是税收和土地政策的落实情况

一些乡镇（街道）依托改革开放的东风，通过招商引资搞活经济，促进就业。许多地方为了吸引企业落户投资，纷纷出台各种优惠政策，你返土地出让金，我返地方留存的税收;你返30%，我返50%。如此一来就造成了不同地区为了抢项目，拼优惠，拼返还。虽然返还通常都以税收或土地收入地方留存部分为限，但损害了法律的权威性，破坏了公平竞争的市场环境。这种返还在有些地方甚至已经演变为官商勾结，利益输送的典型做法，所以对于这类问题，一定要毫无保留的深刻揭示。

国务院有两份重要的文件很有参考价值，一份是《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）、一份是《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》（国发〔2015〕25号）。当然关于税收和土地政策的法律和规定很多，这里就不多列举了。

三是财经纪律的执行情况

财经纪律是个宽泛的概念。有些乡镇（街道）内部控制比较薄弱，容易发生小金库、公款私存、出借公款、出借账户、虚假票据套现等违反财经纪律的行为。干审计的都知道，举例子的话单独写一篇文章都不嫌多。这里点到即止，相信广大审计前辈们比我更有发言权。

四是其他与上级政策不符的情况

还是举个例子，比如这几年中央三令五申要减税降费，要减轻企业和个人的负担。乡镇（街道）能不能不折不扣执行。从实践的情况看，不是太乐观，巧立名目向企业、个人收费或罚款的行为依然存在。比如某个乡镇主管建设的部门，向所在地区承包政府工程的施工单位以承包合同金额千分之六到百分之十的比例收取费用。美其名曰建设管理费。工程合同价格都不小，千分之六就已经很可观了。

再比如，某个乡镇主管城管的部门，其竟然有广告费、卫生费、摊位费、疏导费、环卫罚款等五项收费。作为政府，任何收费都应该有政策依据，都应该在收费清单里，这些收费没有任何依据，也不在清单目录里，所以统统属于乱收费、乱罚款。甭管你有什么理由，尽管你可以说政府承担了某些特殊的服务和管理职能，但以政府作为收费主体，于情于理于法都不合适。

通过例子，我想强调的是乡镇（街道）的许多做法是历史延续下来的，之前可能走的是灰色地带，但是随着政策的明朗，上级政府对下级政府又不可能事事知晓，于是不管是有意还是无意，就形成了这种局面。当然收费只是比较突出的一点，其他欢迎大家补充。

三、关注国有（集体）企业、资产

发展地方经济，服务一方百姓，许多事情政府不能直接介入，于是国有企业就应运而生了。融资、建设、发展园区经济，这些统统需要国有企业的参与。每个企业的业务都有所不同，做乡镇（街道）党政领导的经济责任审计，关注其下属的国有企和资产，属于延伸审计。既要发现问题，又不能把那些琐碎的管理问题统统写进报告，这是很考验审计人员的一件事情。

一是体制机制层面

名词解释一下，这里的体制机制是指乡镇（街道）对国有企业、资产管理的顶层设计，是宏观层面的问题。要写宏观层面的问题，必须从微观的表现形式入手。通常我们要反映政企关系不清、企业职能定位不明方面的问题。乡镇（街道）往往会把下属企业作为政府的一个部门来对待。有的乡镇（街道），直接把企业的运行经费纳入到财政预算;直接把政府工程委托给企业施工，却又不与其签订代建或回购协议，完工后不办理移交手续;有的注册了若干个空壳公司向银行贷款，资金直接由政府使用。这些行为，都是政企关系不清、企业职能不明的表现形式，或者说的更危言耸听一点就是国有企业管理顶层设计存在缺陷，这是一切风险的源头。

二是国有资产经营管理

有的企业主要搞工业园区经营，也有的企业会参与一些市场化的房地产项目。这类企业要重点关注资产租赁、出售的价格体系是否建立，是否得到执行。重点揭示资产租售价格与市场脱节、随意的问题。因为这类问题背后有权力寻租的空间，尽管审计的手段和方法有限，没有办法找到直接的腐败问题，但反映风险还是必要的。

其次要理清企业的长期债权情况，了解未及时收回的原因。越到基层，新官不理旧账的现象就越严重。这类债权一般要么是出借给民营企业形成的，要么是交易国有资产过程中形成的，时间长、金额大、关系复杂。如果审计不反映，那国有资产就有很大的损失风险。对造成这种风险、或对这种风险采取鸵鸟态度的人就得不到处理。

还有的企业搞建设、搞绿化、搞物业管理等等。这种企业就要根据其自身业务特点发现问题，一般从采购、财务、资产的管理等几个方面去发掘，这里就不展开介绍了。

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