《我国经济高速发展所带来民生问题的法律研究》

我国经济高速发展所带来民生问题的法律研究

昌吉州阜康市人民检察院王新峰

【内容摘要】

：本文揭示了中国经济快速发展所显现的突出问题，妥善化解矛盾，是一项系统的社会建设工程。需要法治保障，树立以人为本的法治理念，打造服务型政府。从立法角度健全住房、医疗、养老等社会保障体系，适应市场经济快速发展，逐渐改革户籍制度，完善土地流转方式，探讨了社会转型时期解决民生问题的诸多路径。

【关键词】

：民生问题保障体系立法层次以人为本政绩评估法治

中国经济总量已跃居到世界第二位，但也存在着贫富分化、城乡二元对立、利益不均等社会问题，一些服务于公共需求的机构和部门在利益驱动下，依托政府公权力、借助于对公共资源和市场地位的控制和垄断，获取超本职超经济利润，形成对于国家发展与进步的挑战。妥善化解矛盾，是一项系统的社会建设工程，任重而道远。

我国宏观经济管理模式现有的最大优势是我国政府在改革的过程中保持着相当程度的独立性和中立性，保证了我国在市场经济发展中有一个能够强制执行法律的政府。这是提升民生，改变现状的核心。

一、中国经济快速发展中民生问题的诸多表现

（一）、贫富分化加剧

改革开放之初，我国基尼系数在0.3左右，但到了2010年，已超过了0.48。目前，中国社会结构是一个金字塔型的，低收入者和中低收入者的人数最多，占80%左右（城市和农村综合起来看），中等收入者占10%左右，高收入者就更少了。和谐的结构应是扩大社会

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﹡作者简介：王新峰新疆昌吉州阜康市人民检察院检察员电话0994-3234621

1中间层，使社会从“金字塔型”转变为“菱形结构”或“纺锤型结构”。

小平同志早在20多年前就指出。“社会主义的目的就是要全国人民共同富裕，不是两极分化”。如果中国解决不好共同富裕这个大问题，将会出现普遍的社会不满，国家政策将无法实施。社会不仅会进一步分化，而且会发生社会分裂和剧烈的社会对抗。

（二）、环境污染严重

我国生态破坏和环境污染很严重，自然灾害日趋频繁。河流区域性污染严重，1/3以上河段的水体丧失了使用功能。酸雨覆盖面积约占国土面积的30％，是世界二氧化碳第二大排放国，而目前二氧花硫的排放“雄踞”世界第一。癌症高发区和污染带区域相重合。发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题，在中国已经集中显现。

频发的环境污染事件再次提醒我们，高消耗、高成本的破坏环境的高增长经济，是一种自杀式的经济发展模式。

（三）、住房价格一路飙升

如今，住房价格居高不下。在城市，年轻人购买一套住房的抵押贷款需要三代人共同偿付抵押贷款。中国住房兼具了商品、金融、社保等多重属性，价格是扭曲的，个别城市住房投资属性的强化使中国楼市成为世界上最大的博彩游戏。

高房价不仅加重了人民群众的住房负担，影响民生的改善，而且不利于地方经济结构调整，不利于经济持续健康发展，甚至影响社会和谐稳定。

（四）、农民工进城问题

我国2009年外出从业6个月以上的农民工达1.5亿人，农民工事实上已被统计为城市常住人口，但身份仍是农民，是名不副实的城市人口。他们遇到最突出的问题就是在就业、维权、子女受教育方面及在外地无法享受医保待遇等。

新生代农民工融入城市生活的意愿强烈、具有市场竞争意识，是我国未来10到20年宝贵的人力资源，是适应产业升级、支持“中国制造”向“中国创造”转变的重要力量。

（五）、就业难、看病难、上学难问题

中国重点大学农村学生比例自1990年代起不断滑落，北大农村学生所占比例从三成落至一成，清华2010级农村生源仅占17%。“出身越底层，上的学校越差，毕业选择越窄。”这一趋势正在被加剧和固化。

城市与农村教育的不平衡，是我国城乡差别和贫富差别的一个缩影。“上好学难、上好学贵”。在“教育产业化”的旗号下，择校费、赞助费花样百出。哈姆雷特式的问题再次浮现出来，考还是不考，读还是不读„又出现在贫困的农村学子和父辈的脑海里。

哈耶克认为，真正的平等是机会的平等，而不是财产的平等。就业起点公平要求每个公民要接受最基本的义务教育。世界上绝大多数的国家，对于教育的投入往往是倾向于经济不发达地区以及弱势群体，这样才能保证教育的公平性。

此外，全国卫生服务调查数据表明，医疗资源：80%在城市，20%

3在农村。新型农村合作医疗制度的覆盖面，也只有22.5%。农村许多人得了大病不得不放弃治疗，小病则靠“硬扛”，小病拖、大病挨，快死才往医院抬。

德国、北欧国家，都注意积极地调整和遏制市场经济的副作用，注意在市场经济、社会公正和个人发展之间找一个和谐的切入点。

二、民生问题的分析

（一）、社会转型

从上世纪90年代末期起，由于医疗、教育、房地产等公共产品被强行推入市场交易，很多民众在福利和公共品方面所遭受削弱乃至剥夺。人多资源少，面对市场竞争的加剧，城乡二元户口制度导致农民受到种种的歧视和不公平对待。此外实行承包后，一些地方农田、水利设施年久失修，生产方式落后，机械化无法推广，一家一户的小农经济没有规模效益，导致农民生活贫困，纷纷外出打工，农村留下的都是老弱。

（二）、法治不完善

法治使社会发展成果分配规范化、法治化，作为社会利益的调节器，在社会动态发展中，保证社会公平正义价值的实现。

近期发生的典型性群体性事件凸显出中国法治建设的滞后。如：在瓮安事件的背后是当地干部经商办企业现象的普遍化，是资源开发、移民安置、建筑拆迁中侵犯群众利益等诸多问题的长期积累沉淀，是社会治安恶化、公共服务缺失的集中爆发。而透过孟连事件，人们也看到了官员和橡胶企业之间存在一个伤害胶农利益的利益共同体。

（三）、个人因素

极少数干部只热衷招商引资、上项目，对民生问题不够重视。基层政府和干部有“唯上”的压力，却没有“尊下”的动力，难以认真倾听和有效解决群众诉求。极个别干部将鱼水关系变成了水火关系。

困难群众往往基于在经济实力、法律知识欠缺等方面的原因，其诉求不能通过法律的正常途径得以表达，这在一定程度上成为影响社会稳定的根源。

三、民生问题的特征

（一）、民生问题的概念

天下之重，民生为重，天下之大，民生为大。狭义上的民生概念主要是从社会层面上着眼。包括公民生存权、劳动权、受教育权、工作权、休息权、健康权等合法正当权益的维护，还涉及与社会经济相关的政治生活问题，如信息公开、民主法制建设、社会保障体系、社会福利制度等。

从法学研究的角度来看，最大的民生就是广大百姓的权利问题。需要通过完善税法、劳动法、社会保障法、住房保障法、义务教育法等使之实现。法律能够为民生问题提供一种和谐、规范的解决途径。

（二）、民生保障的根本是法治

法治是保障公民的教育权、就业权、经济权、社会保障权的最根本、最有效的手段。民生需要有序的社会环境，法治保障公民受教育权以解决民生之基，法治保障公民就业权以解决民生之本，法治保障公民劳动报酬权以解决民生之源，法治保障公民物质帮助权以解决民

5生之依托。

（三）、民生对法治存在着依赖关系

在教育、收入、医疗卫生、养老、住房、社会治安、扶贫和困难救助、突发事件和应急、生产食品药品安全、水电交通、环境保护等方面，在这些民生需要的领域，市场大多是失灵的，需要由政府来提供保障和供给。

（四）、民生对经济可持续发展的影响

一个国家经济的直接拉动力来自三个方面。外贸拉动、投资拉动和内需拉动。在这三个经济动力当中内需拉动最重要。而民生问题和内需拉动直接相关。民生问题的改善，直接影响到我们国家经济的改善是否具有一种可持续的推动力量。人民消费能力弱，扩大内需这样的重要举措就会成为无源之水。

四、“民本位”的执政理念

（一）、树立以人为本的法治理念

2006开始“胡温新政”。以人为本、科学发展观、构建和谐社会、建立社会主义新农村等政策相继出台，这是中国社会从理论到实践、从精神领域到物质领域的一场伟大的社会历史转变。

和谐社会的画卷已经展开，润泽百姓的雨露继续播洒。国家在2006年全部免除了农业税，每年减轻农民负担超过1335亿元。农村实行了免费的9年义务教育，并且对贫困地区和贫困家庭的孩子，免除了书本费和住宿费。着力解决农民工生活和工作存在的问题，包括培训、子女上学和社会保障。

6富士康工人跳楼、本田工人停工等为代表的一系列劳工事件，清楚地表明，以低权利、低福利来维持的高增长不具有持续性，企业和政府必须提供相应的公共服务。努力做好“蛋糕”，将更多的“蛋糕”切给民生、更多的制度设计立足民生、更多的应变之举倾向民生，运用财政、税收和金融手段来调节市场需求。加强地方政府的责任，无论是物价和房价，地方都要切实负起责任来。让利润更多地流向劳动者，流向社会，并作为维护基本社会和谐的成本。

促进人民素质提高和推进人的全面发展，人越全面发展，社会的物质文化财富就会创造越多，人民的生活就越能得到改善，物质文化条件越充分，又越能推进人的全面发展。

（二）、政策创新的潜在可能性与实践模式

西南某市提出了“民生才是硬道理，公平也是生产力”的口号，率先将衡量社会贫富差距的“基尼系数”作为考核地方政府的重要指标。发展不以牺牲环境为代价，拒绝“带血的gdp”。该市“十大民生工程”中的各个部分相互补充、相互促进。国资增值与藏富于民并进。

1977年诺贝尔经济学奖得主詹姆斯·米德，他认为公有资产的收益，可以降低对税收、国债的过度依赖，提高经济的整体效率。将国有资产，税收和国债三者做整体通盘的考虑，通过国有资产的市场收益来降低税率和减少国债，是米德对“社会主义市场经济”的重要理论贡献，而西南某市探索并创造了制度与政策创新的实现机制，丰富了社会主义市场经济的实践内涵。

五、构建完善全国范围内的民生法律保障体系

（一）、民生问题法律保障体系现状

社会法是规范劳动关系、社会保障、社会福利和特殊群体权益保障的法律，它像一双温暖的手，给弱势群体以安抚，保障社会生活健康有序。按照当代政治哲学家罗尔斯的正义理论，社会制度的设计应当以“适合于最不利者的最大利益”为导向，保护弱者的利益，减小贫富分化。

过去，由于长期以来实行计划经济，我国社会保障立法并不完善，体系不健全。最近几年，我国社会立法逐渐增多，2007年，劳动合同法、就业促进法、劳动争议调解仲裁法颁布；2010年，社会保险法颁布。至此，社会法的基本框架形成。此外，住房保障立法、社会救助立法、社会福利立法等与民生问题相关的法律也已提上立法日程。2010年颁布的社会保险法，为人们的养老、医疗、工伤、失业、生育等五大保险项目提供了基本的法律依据，意味着我国社会保障制度变革进入定型、稳定、持续发展的新阶段。

经济法中也存在一些问题，以陕西凤翔“血铅事件”为例，可以发现我国《大气污染防治法》、《水法》、《矿产资源法》都是原则性规定，操作性差。这些环境保护法的实施细则一般由中央政府的环保部门或地方各级政府来制定，从而使环保法律配置给公众环保权的实现取决于地方各级政府的经济发展目标。

适时修改已滞后的法规，真正使每一部社会法律发挥相应的规范社会关系和维护公民社会权益的作用，是社会立法的发展方向。

（二）、从国家立法层次构建完善民生法律保障体系

立法是一项利益平衡的艺术，要科学化、民主化、规范化，法规草案应向社会公布，征询意见。必要时举行听证会，建立专家咨询机制，深入基层，倾听基层管理相对人的利益诉求。

1、参照国外成熟的保障性住房法律法规，加快推进我国保障性住房建设立法

美国国会于1949年就通过了《全国可承受住宅法》，日本于1951年颁布了《公营住宅法》，随着我国《物权法》的实施，人们越来越期望住房保障制度能上升到立法的高度，更多地体现出公共利益，体现出居住权是一项重要的人权。

从法律层面详细规定住房保障的对象、标准、方式以及保障性住房建设资金的来源、相关优惠政策的适用等，为建立住房保障制度体系以及相关金融措施出台提供法律依据。多种方式拓宽融资渠道，创新采用土地使用权抵押、在建工程抵押、股权质押、应收账款质押和第三方连带责任担保等组合型担保方式，支持符合条件的企业通过发行中长期债券等方式筹集资金，人民银行要切实加强“窗口指导”，发挥金融对保障性住房建设的支持作用。

在现行的法律框架下，地方政府不能担当借债的主体，必须由融资平台通过贷款或发债等方式进行融资。需要完善合作机制，严格准入标准、审核程序、退出机制等。积极探索委托管理、购买服务等方式。降低管理成本，提高管理水平。在法律层面上实施有效的动态监管，确保公平。

2、建立覆盖全体城乡居民的一体化的医疗、养老保障制度我国82宪法没有把享有医疗保障权作为公民的基本权利进行规范，立法出现空白。在设立社会保障体系的项目和系统时应从自身的经济发展水平和人口发展状况出发，吸收西方发达国家成熟的立法经验，科学合理地制定循序渐进的社会保障立法规划。根据我国国情，坚持“低水平、广覆盖、多层次”的基本方针。《社会保险法》在统筹层次的规定中使用“逐步实现全国统筹”、“逐步实现省级统筹”，充分考虑了国情、民情。

目前，在农村医疗保障的立法价值取向、政府职能定位、资金筹集方式、法律实施与监督机制等方面存在许多不足。一些规章，意见停留在行政法规、规章的立法层面上，内容都过于简略，随意性大，导致法律规定的不确定和适用时的困难。应建立多层次、多形式的医疗保障体系，保障公民医疗保障权是社会化大生产和市场经济的必然要求。鼓励农民通过农村专业合作组织、专业协会等为会员集体投保等方式解决医疗保障问题，加大政府投入，回归公益性本位。

笔者认为，尽快制定我国的《医疗保障法》，将目前的城镇医疗保险和新型农村合作医疗整合。首先要做的就是提升相关立法的力度，涉及到中央政府和地方政府财政支持。平衡地区间的医疗保障状况，完善我国医疗保障制度是是一个相当复杂的问题。需要完善政府职能，拓宽资金筹集渠道，严格监管。

在全民养老保险体系中，将国家机关、事业单位人员也纳入，促进人员合理流动，逐步解决社会保险费的缴费基数不公平因素。

3、针对目前法律实践纰漏，做好法律修正工作，为民生保障构筑好防线

2008年全国一共有50多万家的工业污染源的年申报单位，缴纳的排污费是185个亿，一个企业一个月平均的排污费不到3000块钱。违法成本太低。以大气污染为例，中国环境标准大概是20多项，美国的eph187项，对违法容忍程度的率值非常低。现实中还存在着超收奖励和罚款分成的潜规则，地方财政依赖污染企业体制。

因此，宏观上，国家要增强环保法的刚性强度，对发展资源循环技术需要强制性的规定；从微观上，可以针对不同类型的企业制定不同的资源采购、利用指标，以及污水、废气的排放标准。建立排污权交易制度和押金制度。

注意解决法律实践中的“善法恶行”现象，如华为“先辞职再竞岗”，直接规避《劳动合同法》。针对困难职工和特殊职工的倾斜和保护措施可以参考残疾人就业保障金的方式，按一定比例对用人单位征缴人头费，于已安置这类职工的单位，按其安置人数或安置人数占员工总数的比例，予以减免。避免“强者愈强，弱者愈弱”的恶性循环。

修订《义务教育法》和《未成年人保护法》，对留守儿童的监管、教育和安全等工作要有相应的法律措施。

注意法律之间的协调，建议对《拆迁条例》在如下重大修改：明确拆迁行为的征收性质，明确拆迁的政府主导性，明确补偿和安置规则。《物权法》第42条和第44条有关征收征用制度的规定，比较原则化，需要细化补偿比例，明确规定被征收征用人和利害关系人的权

11利救济程序。

（二）、从地方立法层次构建完善民生法律保障体系

《立法法》规定地方立法活动必须遵守立法权限规定，与上位法保持一致，不得与宪法、法律和国家行政法规相抵触。在国家法律层面的一些基本制度明确后，地方就要相应进行立法调整，以增强地方立法的实效性。

1、科学积极立法

《社会保险法》第六十四条第三款，“基本养老保险实行省级统筹，逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹，具体时间、步骤由国务院规定。”未来只能通过配合地方性法规和行政规章来执行该法。

老农保与新农保怎样才能实现无缝接轨。如何提高参保的档次与标准。目前新农合的主要管理部门是卫生部，城镇职工、居民医疗由人社部负责，互不衔接运行。这样人员流动就会很不方便。报销系统，药物基本目录也不一样。《社会保险法》第22条就有明确的规定，省一级政府可以根据实际情况将城镇居民的社会养老保险和新兴农村社会养老保险合并实施。

2007年颁布实施《就业促进法》，需要地方性法规予以细化加快就业相关立法的进程。目前重庆、湖北、安徽、陕西等10多个省市已经相继出台了促进就业的地方性法规。明确各级政府在促进就业工作中的责任，作为县级以上政府政绩考核重要指标。

2、避免消极立法

12有些地方为从地区利益出发，出台地方性法规或规章，公然违背法律原则立法。

《义务教育法》第十二条第二款规定“父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。具体办法由省、自治区、直辖市规定。”外来务工人员期待的子女平等受教育权利将因各地“具体办法”不同而不平等。有的地方允许外来务工人员的子女上学，但是具体规定与当地学生要么不在同一学校，要么在同一学校，但另外编班，师资力量水平也大相径庭。这种“保留地式的隔离”背离立法宗旨。

有些地方颁布《＊＊市使用和聘用外地劳动力分类管理办法》，实行“集体排他”政策，违背不歧视的法律原则。《就业促进法》应增补规定政府保障农民工平等就业权的法律责任，增补规定针对农民工就业歧视的民事责任。

（三）、从市场经济对法律的要求构建完善民生法律保障体系社会主义市场经济是真正的民生经济，发展经济是手段，改善民生是目的。

不仅要促进经济、提高效率，更要实现社会的正义。市场经济具有两重性——民生性和消费性。在市场经济条件下，竞争促进效率，促进创造更多的社会财富，从而来改善民生。

市场经济强调公平公正原则，核心是机会均等。中国的改革已进入了以社会公正、民生保障为主旨的“后改革时代”，其根本任务就

13是维护社会的公平与正义，让全体国民共享改革发展的成果。

1、在宪法中将公民的迁徙自由予以明确规定，逐步改革户籍制度

随着市场经济的发展，城乡“二元”户籍制度日渐与现实社会不相适应。

我国农村户籍居民身份与农村集体的成员资格缠绕在一起。如果两种不同的资格或权利能够分开，财产资格不再以户籍居民身份为前提条件，户籍制度将发挥其应有的社会功能：证明公民身份、维护社会治安。

取消户籍制度，可能会造成人口的盲目流动、城市犯罪率的上升及破案率的下降，给交通、医疗、教育、卫生、社会救济等带来不堪承受的重负。一些国家的公民享有自由迁移和移居的权利，是因为人口密度小，机会多，城乡差距不大，社会收入富裕程度均衡所致。而我国由于地区间经济差距较大（特别是内陆与沿海）等多种因素造成政府很难出台大的户籍改革政策。

这需要有一个过渡期，采取一些过渡措施。比方加一些诸如居住的期限、有无固定住所、有无稳定的职业和收入等限制条件，使城市在吸收有用的人才的同时不致留下社会问题的隐患。农民在城里找到工作和有了稳定的收入，放开户籍闸门才有坚实的物质基础。允许在同一城市（不是企业）打工三年或五年并有稳定职业和收入的农民工在该城市携家落户。一经落户，应和该市低收入居民同样享有当地政府提供的廉租房并纳入当地社保、医保体系。

14诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚·森指出，贫困不单纯是一种供给不足，而更多的是一种权利不足，导致劳动者的权利缺失和地位沦落。

2、法律手段规范土地流转

目前，中国实行城乡分治的二元土地制度，农村集体土地不能流转，它本身就不是一个完整的物权。权利转换的唯一方式就是国家对农村集体土地的征收、征用，这种模式并不适应市场经济对土地的要求，

2004年国务院发布了《关于深化改革严格土地管理的决定》，其中强调了：“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。”

农村集体建设用地不仅可以通过对价，投资入股、合资合作、出让、出租，而且可以有条件地成为抵押融资品。

农村农用地可以采用灵活的土地流转方式，如，土地出租：由专业合作社或业主每年向农户支付土地租金，除了每年租金外，还以固定工资优先返聘出租土地的农民到专业合作社上班。土地入股：农户通过入股方式进行土地流转后，可以参与到协会或专业合作社中从事生产、经营和管理，不仅可以通过劳动得到工资酬劳，而且在生产劳动和技术管理过程中学到先进的农业种植技术和管理经验。

严格禁止和严厉查处将农业用地转变为建设用地或事实上的建设用地。土地承包经营权、宅基地和农民房产作为抵押品严禁抵押，否则会产生“新失地农民”，产生非常可怕的社会风险。

六、社会转型时期解决民生问题的现实路径

（一）、发展是解决民生问题的关键

中国的振兴根本在人才和科技进步。通过改革促进产学研的结合，这才是最有力、最持久、最可靠的发展因素。真正使中国的经济转到主要依靠科技进步和提高劳动者素质上来，着重提高经济的增长质量和效益。

三、农村改革的建议

1、公共基础设施建设项目立项与拨款要求更具针对性。这类项目包括了乡村道路，农田水利等。通过完善“一事一议”机制，解决村集体资金匮乏问题。现有的农村公共投资项目存在的问题是：一是“钱出多门”，由于农村基础设施建设项目牵涉数个部门，因而其款项也就在多个部门流动，每个部门都有一个项目（实际基层只有一个项目运作），这使得村级干部可以向数个部门争取款项，从而流失了大量的公共资本。二是各级政府仍存在款项截流现象。现实情况是大体一个100%款项工程，多部门与多层级运转后，仅存留有10%左右落实到实际政策运行。这就要求公共基础设施项目的设立要更加严格，应该对各级政府的公共基础设施建设有总体规划，既避免了重复建设，又能严格审批现有立项预算。

2、要开辟农民增收新渠道