《苏州城乡一体化改革的实践探究》

苏州城乡一体化改革的实践探究

城乡发展一体化的苏州经验

统筹城乡产业发展，同步推进农业现代化

推动城乡发展一体化，必须统筹城乡产业发展，按照

一、

二、三产业协调发展的原则，着力形成城乡产业分工合理、生产要素和资源优势得到充分发挥的产业发展格局，走城乡经济发展融合之路。

发展现代农业是统筹城乡产业发展的重要内容。2011年，苏州农业在gdp中的比重已降低到17%。在工业化、城镇化快速发展的同时，苏州把现代农业作为不可替代的基础产业、作为苏州率先基本实现现代化的重要内容，按照城乡统筹改革发展新要求，强化现代农业发展的科技支撑和物质装备条件，全面提升农业的科技化、信息化水平，拓展现代农业的发展空间和功能，优化现代农业发展的制度环境，加快落实以百万亩优质粮油、百万亩高效园艺、百万亩生态林地、百万亩特色水产为主要内容的“四个百万亩”产业布局，强化农业“接二连三”，大力发展农业加工业和农产品（000061，股吧）现代营销，不断延伸农业产业链，提升农产品附加值和产出效益，加快农业向集约化、高效化和规模化转型，成功走出了一条具有苏州特色的现代农业发展之路。在2011年全省的农业现代化进程监测中，苏州农业基本现代化得分为8046分，高出江苏省监测平均得分849分，位列全省首位。

苏州现代农业发展的经验表明，在工业化城镇化快速发展过程中，农业的基本功能不断得到扩展和深化，农业不仅提供我们所需的农产品和就业，还要提供良好的生态系统，提供生活、教育和文化载体等多样化的功能。经济发展水平越高，社会越是进步，农业功能的多样化趋势越是明显，农业将愈益起到不可替代的作用。苏州不断强化和拓展农业功能定位，建立永久性农业发展区，从2005年开始基本农田保有率一直保持在100%，突出农业生产、生态、生活等多功能性，大力发展有机农业、生态农业、绿色农业，在发挥农业食品保障、原料供给、就业增收等功能的同时，更加彰显生态保护、观光休闲、文化传承等功能，传承和展现江南鱼米之乡、优美田园风光，实现了农业经济效益、社会效益、生态效益的有机统一，为整个经济社会全面协调可持续发展提供了可靠的保障。苏州发展现代农业的重要经验是，在工业化城镇化达到相当程度后，必须由农业支持工业、为工业提供积累转向工业反哺农业，加强对农业的保护和支持。苏州在健全工业反哺农业的政策保障机制上进行了有益的创新。

一是强化财政投入，增加对农业基础设施投入力度、对农业科技、农业技术推广、农产品质量安全以及农业服务体系建设等支持力度、对农业龙头企业和农业专业合作组织扶持力度。二是加大以生态补偿为主的政策补贴力度。在积极落实国家粮食直补、农资增支综合补贴、良种补贴、农机购置补贴等惠农政策的同时，以基本农田、水源地和重要生态湿地、生态公益林为生态补偿重点，通过财政转移支付，对因保护和恢复生态环境及其功能，经济发展受到限制的地区给予经济补偿。三是扶持新型农业规模经营主体。张家港市从2006年开始，对流转土地按每年每亩300元给予补贴，且10年不变，标准逐年增加；昆山市的补贴标准达到每亩400元，其他市区也都出台了相关的扶持政策。四是创新农业投融资体系。苏州注重培育适应“三农”发展需要的各类新型金融组织，积极探索政策性保险（放心保）金融对农业发展的支持力度，加强财税政策与农村金融政策的有效衔接，充分发挥财政资金的导向功能，有效引导外商资本、民间资本、工商资本等多渠道、多形式、多层次筹集农业建设资金引导更多信贷资金和社会资金投向“三农”。

统筹城乡就业创业，提升农民就业质量和创业能力

就业是民生之本。推动城乡发展一体化，必须把农村就业纳入整个社会就业体系，逐步实现城乡劳动者就业政策统

一、就业服务共享、就业机会公平和就业条件平等。在工业化城镇化快速发展过程中，苏州农民就业创业渠道不断拓宽，全市近90%的农村劳动力实现稳定非农就业。苏州在推进城乡一体化过程中，认真贯彻劳动者自主就业、市场调节就业、政府促进就业和鼓励创业的方针，不断优化城乡劳动力就业结构，拓宽就业创业渠道，积极探索建立城乡平等的就业制度。

一是建立城乡一体的就业和失业管理制度。苏州将农村就业纳入整个社会就业管理体系，建立健全了城乡劳动力资源调查制度和就业、失业的界定标准体系，规范了就业和失业登记管理，完善了城乡一体的就业和失业管理制度。

二是实行城乡统一就业促进政策。对劳动年龄内有就业愿望和就业能力的农村劳动力，发放统一的《就业登记证》，鼓励各类培训机构为农民开展多层次、多形式职业培训，提供免费的职业介绍和职业培训服务。

三是充分发挥失业保险对预防失业、促进就业的保障作用。苏州开展扩大失业保险基金支出范围试点，从失业保险基金节余部分提取资金，用于职业介绍补贴、职业培训及技能鉴定补贴、社会保险补贴、就业岗位补贴，以及小额担保贷款贴息等，进一步提高了失业保险基金使用效益。

四是鼓励农民投资创业。党的十七大以来，苏州市以被确定为首批国家级创建创业型城市为契机，制定了“政府推动创业，社会支持创业，市民自主创业”的方略和一系列优惠政策：降低创办个体工商户和小企业优惠门槛，给予创业引导性资金和租金补贴、税收优惠、融资信贷支持，给予引进的高层次创新创业人才优惠政策，给予有创业愿望人员免费创业培训，对成功创业人员实施社会保险补贴，对就业困难人员创业一次性创业补贴，建立创业服务体系等，营造了良好的城乡居民创业大环境。以本地特色产品为载体，鼓励通过结合区域经济特点开展“一镇一品”特色产业创业活动，发挥“一镇一品”的创业示范引领作用。创业带动就业的积极效应得以体现。

统筹发展中心城市、县域城市、小城镇，促进产业发展、就业吸纳和人口集聚相统一

改革开放以来，苏州城镇化以前所未有的速度推进。经过上世纪80年代乡镇企业异军突起、90年代开发区和开放型经济蓬勃发展之后，到“十一五”时期，苏州城镇化率超过了60%，逐步进入成熟阶段。苏州走的是一条工业化和城镇化良性互动、城镇化相对均衡发展的道路。

一是均衡发展中心城区与县级城市。一方面，苏州通过强化中心城区建设，发挥其吸纳高端产业要素的作用。另一方面，通过强县扩权，优化县级城市发展环境，增强其发展实力。苏州5个县级市全部位居全国百强县前十位，各县级市的城镇化率都在70%左右。苏州经济发展的最大特点之一，就是张家港、常熟、昆山、太仓、吴江5个县级市和苏州中心城区优势互补、良性互动，中心城区与县级城市之间形成共生共荣的关系，这与一些地区存在的城市之间层层吸纳资源与层层边缘化现象形成鲜明对比。

建立城乡发展规划衔接协调机制，形成推动城乡一体化发展的规划合力

城乡规划的衔接是统筹城乡发展的前提。传统城市规划只是以服务于市区为主要任务，缺乏从城乡一体的高度全面规划人口发展、土地利用、城镇村落布局、产业聚集、环境保护、生态涵养等，不仅约束了农村发展，而且限制了城市的发展。苏州结合当地自然条件、经济社会发展水平、产业特点，合理开发、利用、保护村庄自然资源，科学规划指导乡村发展。在实现“村村有规划，城乡规划全覆盖”的基础上，苏州尝试了“四规融合”的创新探索。所谓“四规融合”，即加强各类规划间衔接协调，将镇村布局、村庄建设、农业发展、乡村旅游、水网水系等规划紧密衔接，促进国土管理、城乡建设、产业和生态建设的协调发展。“四规融合”的规划体系层次分明，其中，土地利用规划为各类规划的实施提供空间载体和支撑；城乡建设规划引领城、镇。穴乡。雪、村各类建设，是“四规融合”的中心；产业发展规划是“四规融合”的重要抓手，保证各项经济建设活动最终“落地”；生态建设规划着眼于城乡生态基底的保护和建设，为城乡一体化提供生态保障。

“四规融合”完善了城乡规划体系，强化了片区规划理念，优化了城镇、工业、农业、居注生态、水系等规划布局。苏州按照生产空间、生活空间、生态空间分别明确区域功能，实现全市基础设施、产业发展、环境保护的城乡协调：强调区域空间上的整体性，即在一定地域内的中心县级市和中小城镇在保持密集分布的条件下，加强相互间的资源分配和规划布局上的协调，使土地得到合理的使用并保持最大的节约；强调城乡发展的整体性，即城市与村镇的有机结合，使建设地区和农业、林业、畜牧业等地区以自然生态环境保护为前提达成有机结合。苏州对农业规划区、生态保护区地区，明确以现代农业为主要发展方向。在具体落实上，打破行政区域界限，有序推进“三集中”，为产业发展提供良好环境。日前，城乡空间布局明显优化，全市已有90%的农村工业企业进入工业园，48%的农户迁入集中居住点。“既保持鱼米之乡优美的田园风光，又呈现先进和谐的现代文明”的新农村，已经展现在世人面前。