《关于建立县领导干部经济责任审计评价体系的研究》

关于建立县领导干部经济责任审计评价体系的研究

摘要。领导干部经济责任审计，对于促进领导干部增强责任意识、提高理财能力；准确评价领导干部经济责任，倡导正确的用人导向；加强干部的监督和管理，维护正常的经济秩序有着重要作用。但目前，由于尚未建立经济责任审计评价体系和评价标准，很难准确、科学地评价领导干部经济责任和经济管理能力。为此，奉化市从今年4月开始，在深入调研和两镇一局试点的基础上，对重新审视领导干部经济责任审计定位问题，经济责任审计评价体系包括评价标准的设置，评价原则、方法和结果运用，以及完善领导干部经济责任审计配套制度等方面进行了详细阐述，提出了既符合审计要求，又切合基层特点，具有可操作性的经济责任审计评价体系思路和对策。这一体系的确立，对于比较准确地评价领导干部经济责任和经济管理能力，科学管理使用干部，将具有重要意义。

关键词：领导干部经济责任审计评价体系研究

正文：

“领导干部经济责任审计就是审计工作人格化”，是新形势下审计工作的一项新内容。通过经济责任审计，发现被审单位和领导干部在财政财务收支以及经济决策、管理过程中存在的问题，从领导承担个人责任的角度分清领导干部的直接责任和主管责任，从而对领导干部在任期内的经济责任作出评价。运用经济责任审计办法考察领导干部任职期间履行经济责任情况、经济管理能力和从事经济活动情况，已成为干部考核和管理工作的重要组成部分。完善领导干部经济责任审计，建立领导干部经济责任审计评价体系，科学准确地评价领导干部经济责任和经济发展管理能力，对于正确执行党在新时期的干部政策，科学管理使用干部，激励引导干部全面贯彻“三个代表”重要思想，坚持立党为公、执政为民，创造性开展工作，具有重要意义。近几年来，我市领导干部经济责任审计不断深化和完善，逐渐发挥了经济责任审计在知人善任中的作用，但也面临着经济责任审计评价体系尚未建立，评价标准不统一，评价缺乏依据等问题。为解决领导干部经济责任评价问题，今年4月，我们成立了课题调研和试点工作领导小组，在总结我市领导干部经济责任审计工作经验的基础上，重点对如何建立领导干部经济责任审计评价体系尤其是评价标准问题进行了深入的调查研究，并在裘村镇、大堰镇、卫生局等单位进行了试点。现就如何建立领导干部经济责任审计评价体系作一总的阐述。

一、领导干部经济责任审计评价现状、作用及难点

奉化市开展领导干部经济责任审计工作起步比较早，从1996年开始到2003年9月底，已完成了对150多个单位和200多名市管干部的经济责任审计任务。通过领导干部任期经济责任审计，规范审计程序，完善审计信息收集和分析机制，强化监督措施，增强了领导干部的责任感和使命感，进一步分清了领导干部经济责任，倡导了正确的用人导向，促进了干部监督新机制的形成，有效地遏制了不正之风和腐败现象，成效比较明显。7年来，共发现7起违法违纪案件移交纪检、监察部门查处，查处各类违规资金达4.5亿元，收缴国库1560余万元。同时，经济责任审计着眼于防范，及时发现财务管理漏洞，健全财务管理制度，促使领导干部加强自我约束，增强纪律观念；纪检组织部门针对审计中发现的一些苗头性、倾向性问题，及时对有关当事人采取谈话、诫勉等办法提醒教育，或以案例形式向全市领导干部教育，切实加强了对领导干部的管理和监督。经济责任审计评价也开始了初步探索，为干部考核、使用、调整提供了依据，特别是为干部能下探索了一条有效路子。运用审计结果，有3名干部降职，有5名干部从重要岗位调到一般性岗位。由于调整依据充分，这些干部都比较心服。

但是，充分发挥领导干部经济责任审计评价功能，分清领导干部经济责任，作为干部考察的有效补充，更全面客观地评价干部，还存在着一些困难和问题，主要表现在以下五个方面：

1、领导干部经济责任审计功能定位不够明确，给审计评价体系的建立带来了难度。经济责任审计具有局限性，审计结果只能作为考核任用干部的参考依据，这一点是非常明晰的。但在实践中，我们对经济责任审计的定位问题还存在着不同的认识，一种是过于强调审计的局限性，审计过程中只偏重于对财政财务收支方面审计，评价被审计者在这一方面履行经济职责的情况，而对一些与财政财务收支有关的经济活动缺乏审计分析和评价。这一定位与领导干部实际履行的工作职责不太相称，在一定程度上限制了审计活动的开展，束缚了经济责任审计的手脚，因而难以对领导干部经济责任和工作实绩作出比较全面的评价。另一种则把经济责任审计定位为对领导干部全部工作的评价，涵盖面过宽，难以操作。这两种不同的认识，从理论上制约了经济责任审计的深化，影响了审计评价体系的建立。我们认为，经济责任审计，既要着眼于审计要求，又要跳出局限，在审计财政财务基础上，把那些事关全局的重要经济发展指标、经济政策执行和经济决策作为审计的重点，这样才能更好地利用审计结果来评价干部。

2、领导干部经济责任审计评价体系尚未建立，评价方法不够科学，给全面准确评价领导干部经济责任带来了困难。审计评价是经济责任审计工作主要体现，是干部管理部门认定领导干部功过是非的主要参考依据。但由于目前还没有建立一套完整的评价体系，缺乏统一的评价指标，审计人员也就无法对领导干部进行全面准确的评价。第一，经济责任审计评价标准尚待进一步统一完善。如乡镇间客观条件的差异性影响了实绩评价的准确性；第二，经济责任审计评价方法不够科学，缺乏一套规范有序、可操作的评价方法，一定程度影响了经济责任评价的统一性、可比性和准确性；第三，审计报告以写实办法反映被审计单位和被审计者的经济活动情况，缺少必要的审计分析，透过现象看本质比较难，给干部管理部门理解和运用审计成果、合理使用干部带来了难度。

3、领导干部经济责任审计工作有一定局限性，对领导干部在经济活动中深层次问题和综合管理部门的宏观经济责任难以审定。从审计工作的实施形式看，它主要是通过大量的账面审查来判断和评价被审计单位与个人履行经济责任情况，其主要手段也就是查账和审计调查。因此，对领导干部在经济活动中某些不合规行为，只要帐面不出问题，就很难审查得出。另外，目前实行的经济责任审计主要是对领导干部所在单位的财务收支状况的审计，对有些综合管理部门的宏观经济运行情况很难审计，因而对这些部门领导干部的宏观经济责任也难以作出准确的评价。

4、制约领导干部经济责任审计评价准确性的因素还较多，给科学、准确地评价干部和使用干部带来了影响。一是由于一些经济发展指标缺乏真实性，增加了审计风险。有些重要的经济发展指标，如国内生产总值、农民人均收入等指标，由于多方面原因，存在着不可信性，影响了经济责任审计的深入。二是财务内控制度健全性没有一个统一的规定。一些地方财务管理较乱，缺乏健全的内控制度，审计健全性测试工作量大且难。三是党政不分，经济责任难以区分。目前，乡镇（街道）党委和政府领导职责分工不清，党委书记既管党委事务又管政府经济，主要经济决策大多由书记说了算，而实际又是乡镇长（主任）签字，遇有问题就互相推却责任，审计人员对领导干部经济责任就难以区分。四是经济责任审计人员配备和工作任务不相适应，影响了审计工作的正常开展。任务重人员少矛盾突出，从我市情况看，目前市审计局仅有16人，实际审计一线人员10人，而现有科级行政事业单位就有80余个，每年任期经济责任审计单位约有20个，遇到乡镇机关换届时，需要进行审计的单位就更多。同时，有些审计人员的知识结构和实际能力还跟不上经济责任审计的需要，如审计分析、调查取证能力及审计报告的撰写等还有一定差距。

5、经济责任审计结果运用缺乏衡量标准和可操作性，也在一定程度上影响了审计功能的发挥。目前，经济责任审计结果运用缺乏定性和定量相结合的运用标准，如对审计中发现的这样那样的问题，哪些应提醒、诫勉，哪些应追究责任，哪些需降职、免职等没有衡量标准，使审计结果在运用中存在一定的随意性。同时，离任经济责任审计存在滞后性，多数是在干部已被提拔任用后，才委托审计机关对其进行审计，或由于审计程序的不可逾越，审计时间较长，使干部管理部门难以及时了解被审计单位经济状况和领导干部经济责任，造成审、用脱节。

二、重新审视领导干部经济责任审计的定位问题

领导干部经济责任审计，核心是经济责任评价。但由于对领导干部经济责任审计功能和定位，存在着不同的认识，从而影响了经济责任审计的深入开展。我们从试点和实践中感到，有必要对领导干部经济责任审计功能定位、内容定位和主体定位重新作一审视，使功能定位既符合审计要求，又跳出审计局限，符合干部管理部门的实际需要，使两者有机统一起来。

（一）重新审视领导干部经济责任审计的功能定位问题

在以往实践中，审计功能主要偏重于核查和监督，由于指导思想的偏异，导致了经济责任审计实践的偏异。从形势发展和实际工作需要看，领导干部经济责任审计的功能定位除经济监督功能和经济鉴证功能外，还应包含经济评价功能，它是领导干部经济责任审计的一个重要功能，通过对领导干部的经济资料及经济活动进行审查，并依据相应的标准对所查明的事实作出分析、判断和评价，肯定成绩，揭露问题，确定经济责任，从而督促领导干部改善经营管理，寻求提高效率和效益的途径，同时，为干部管理部门知人善任提供重要的参考依据。

（二）重新审视领导干部经济责任审计的内容定位问题

从实践来看，我们认为对经济责任审计内容的界定，既要在财务收支范围内，通过对财政财务收支（资产、负债、损益）真实、合法和效益性进行客观评价，准确界定和评价领导干部所应承担的经济责任；又要以干部岗位职责为出发点，通过对干部履行职务职责情况进行评价，明确其所应承担的经济责任。其定位不能仅局限于财政财务收支情况的审计，也不能只是几个与财政财务相关的经济指标，应把有关的重要经济发展指标、经济效益指标、经济决策指标和领导干部遵守财政纪律及个人廉洁自律情况等方面纳入进来（但不能把所有经济指标作为审计内容）。

（三）重新审视领导干部经济责任审计的主体定位问题

对经济责任审计主体的认识，我们认为应该分为两种。一是审计主体单一性。由于经济责任审计的性质，决定了经济责任审计的审计主体只能是政府审计机关，由审计部门单独组成，重点审计财政财务收支和重要经济指标情况；二是审计主体联合性。由于经济责任审计涉及领域较广，有些重要经济指标的审查，单靠审计部门难以完成。因此，根据经济责任审计内容及联席会议制度要求，可由纪检、组织、统计和审计等部门组成联合调查组，主要承担对其它重要经济指标、民主决策等情况和审计过程中涉及的一些重大经济问题进行调查核实。

三、建立领导干部经济责任审计评价体系的初步设想

（一）经济责任审计评价应遵循的原则

经济责任审计评价的核心是被审计领导干部个人应承担什么样的责任，它既关系到审计工作的质量和风险，也是被审计领导干部和委托机关十分关注的焦点。因此，审计机关和审计人员应当根据财经法规及审计证据，以谨慎的态度、求实的精神，认真对待评价，正确区分主管责任、直接责任。在评价时，应坚持如下七个原则：

1、客观性原则。以审计事实为依据，不受外界和主观因素的影响。要公正地分析客观环境、基础条件等各种因素对领导干部经济责任的影响，始终做到不脱离当时当地的历史条件和环境客观来评价业绩和责任。对审计未涉及的事项不作评价。

2、准确性原则。做到事实表述准确，问题定性准确，责任界定准确。

3、全面性原则。在坚持实事求是的基础上，全面审查、分析各种情况和问题，避免以偏概全。在使用审计评价指标时，不能用个别指标或事实去评价被审计领导干部履行经济责任的整体情况。

4、重要性原则。对与经济责任的履行有重要影响的经济事项必须评价，特别是对重大的经济管理行为和重大投资决策过程和效果必须评价。对经济责任的履行无重大影响的事项，可较少评价或不予评价。

5、量化性原则。坚持以定量为主，依据可靠数据和客观事实，采取写实量化的方法进行对比、分析和评价。

6、谨慎性原则。评价要稳健、谨慎，与审计事实相一致。对审计过程中未涉及事项、依据不足或超出审计职责范围的事项不评价。

7、敢于评价原则。审计人员面对被审计者存在的问题，要敢于正视，不含糊，不回避，不护短，敢于给领导干部画像。自觉抵制来自各方面压力，敢于坚持原则进行评价，并追究领导干部的主管责任和直接责任。

（二）经济责任审计评价内容的设定

经济责任审计评价内容的设定是经济责任审计评价体系建立的基础。根据经济责任审计功能定位和评价原则及县级以下领导干部经济责任的现实特点，我们认为，审计评价的重点要围绕履行经济管理权、经济决策权、财政政策执行权、内部财务制度制订管理权和廉洁监督权等“五个权”展开，对领导干部的经济发展能力、经济决策水平、依法行政能力、内部管理水平及廉洁自律情况等方面作出客观公正的评价。

一是要围绕经济管理权，对被审计者任职期间经济发展情况与经济发展能力这一重点进行审计评价。要通过对经济增长紧密联系的那些经济指标进行分析，全面反映被审计者在任职期间各项指标的完成情况以及应承担的经济责任，以评价被审计者任职期间的经济发展能力。主要审查与财政财务收支有关的财政完成、经营业绩和财务活动等经济活动情况，如财政收入和地方税收完成额及增长率，财政对农业、教育等投入增长率，理财水平及经济运作能力等指标。

二是要围绕经济决策权，对被审计者任职期间经济效益与决策水平这一重点进行审计评价。领导干部的一项重要职能就是决策，因此，要围绕经济决策以及所产生的效果进行审计评价，即在对财务活动审计和决策过程审核的基础上，全面反映被审计者在任职期间经济活动的决策和效益情况。主要通过审查领导干部在任期内债权债务的增减情况，分析原因，来确定领导干部的工作实绩和增收减债的成果；审查任期内执行的经济政策，看是否与现行的国家财经法规和政策导向相符；审查重大经济事项决策和重大投资项目效益情况，看决策是否经过集体研究，程序是否合法，决策是否科学，资金来源和使用管理是否合规合法，并分析重大经济决策对整个地方的影响，重大投资决策项目是否达到了预期的经济效益和社会效益；审查其对国有资产保值增值职责的履行情况，着重审查资产存量的真实性、资产增减变动的合规性和资产结构的合理性，看是否确保国有资产的安全与完整。

三是要围绕财政政策执行权，对被审计者任职期间财政政策执行与财务收支情况这一重点进行审计评价。主要了解领导干部任期内贯彻执行党和国家路线、方针及财政财务政策情况，评价其依法行政水平，并对被审计者在任职期间的财务状况、财务管理和经营成果的真实性、合法性、效益性进行评价。主要审查

（一）财政财务收支的真实度，包括被审计单位提供的帐表数据与审计后认定的数据是否相符，所提供的会计信息（年度会计报表、帐簿、凭证）与审计事实是否相符；

（二）财政财务收支的合法性，包括对被审计单位的财政财务收支是否存在违法违纪事实，如私设“小金库”、偷漏税收、挪用、违规使用资金等；是否有违反审计法的规定，拒绝、拖延提供或无视承诺提供虚假资料；是否有隐瞒帐户，与承诺不相一致，或对审计处理处罚决定拒不执行等行为；

（三）财政财务收支的效益性，包括专项基金是否做到专款专用，资金使用的效益如何，以及业务招待费用的使用情况等。

四是要围绕内部财务制度管理权，对被审计者单位内控制度建立健全情况、执行情况与管理水平这一重点进行审计评价。通过内控制度符合性测试和检查，看内控制度的健全程度和有效程度，主要审查单位内控制度健全性、内控制度遵循性和内控制度有效性，以反映财务核算、成本管理、财产流转等方面的控制制度情况，以及在实际工作中能否认真执行并达到预期效果，从而对领导干部的管理水平和管理能力作出评价。

2、要健全审计的相关配套制度。一是要实行领导干部经济责任审计审前公示制度。领导干部经济责任审计审前公示的范围为镇（街道）和部门本级及所属独立核算单位。公示内容包括审计依据、审计对象、审计范围、审计内容、审计组成员、审计实施时间、审计工作纪律、举报电话等。审前公示采用书面张贴的形式，在送达审计通知书的同时在被审计单位张贴，张贴时间为3天。二是要实行领导干部经济责任审计审前调查征询制度。征询对象为市纪委（监察局）、市委组织部、市人民检察院、市信访局。调查征询的内容主要是被审计者任职期间群众反映的有关廉政纪律方面的情况。三是要实行领导干部离任经济事项交接制度。领导干部在办理调任、转任、轮岗、免职、辞职、退职事项前，必须以书面形式办理离任经济事项交接手续。领导干部离任交接的内容主要有：任期内承包、租赁、合作、抵押、担保等事项的合同、协议及其变更的书面材料；任期内工程项目的可行性报告、招投标文件，工程的概算、项目的调整和变更、工程决算、工程竣工验收、工程款结算等与工程项目相关的书面资料；任期内未了的债权债务；任期内已发生但尚未处理或尚未处理完毕的经济纠纷和诉讼事项；个人保管和使用的公物；其他需要说明的经济事项。接任者对离任者移交的未了事项必须继续办理，但对未办理财务交接手续的未了事项，接任者可不予办理，由离任者负责。通过这些配套制度的实施，进一步提高经济责任审计及审计评价的质量。

3、要切实防范领导干部经济责任审计风险。为了有效地防范和化解经济责任审计风险，必须增强审计人员的风险意识，改进工作方法，规范审计工作程序，努力提高审计质量。第一、提高审计人员素质是有效防范审计风险的重要保证。审计人员必须增加审计风险意识，刻苦学习和钻研审计专业知识，尽快掌握现代审计手段，不断提高审计专业水平；审计机关要重视和加强业务培训，切实提高审计人员的业务素质。第二、搞好审计风险预测是有效防范审计风险的基础。在开展领导干部任期经济责任审计之前，必须做好审前调查，预测潜在的审计风险。通过调查了解，事先掌握被审计单位的基本情况和内控制度的设置情况，以及时调整审计方案，明确审计内容和重点、确定审计方法、划分审计范围。第三、规范审计工作程序，提高审计工作质量是有效防范审计风险的必要条件。审计人员要严格执行审计工作规范，从确定审计项目计划，送达审计通知书，审计取证，审计报告，征求被审计单位意见，到依法作出审计处理决定等每个环节，都要按照法定程序和要求进行，避免审计执法的随意性。同时，审计部门要建立健全审计工作监督、管理制度和岗位责任制，实行审计质量抽查、复核、考核制度，力争每个审计项目都做到事实清楚，定性准确，处理恰当，努力减少和降低审计风险。第四、认真听取被审计单位意见是有效防范审计风险的保证。在实施领导干部任期经济责任审计过程中，要开好干部职工座谈会，认真听取被审计单位的情况介绍和汇报。对领导干部述职报告中自我认定的成绩和问题，必须通过干部职工座谈会的形式予以确认。对有争议的问题应深入调查和查证，认真分析判断，弄清事实，辩明是非，努力消除审计风险。

4、各级党委和政府要加强领导，重视和支持经济责任审计工作。要建立健全各级经济责任审计机构，加强经济责任审计力量。要切实保证审计机关开展经济责任审计工作所必需的经费，将所需经费列入本级财政预算，实行专款专用。要结合各地实际，从多方面给审计工作以必要的支持，为尽快全面推行领导干部任期经济责任审计及评价制度创造良好的外部环境。各级纪检、监察、审计以及干部管理部门应加强部门之间的协调与配合，同心协力，共同做好经济责任审计和评价工作。