《关于民族区域自治制度的研究》

关于民族区域自治制度的研究

土司制度与民族区域自治制度比较研究

（历史系07级历史二班

尚生平

2007071216

745000）

【内容摘要】

民族区域自治制度是我国国家的民族政策，它是国家处理民族关系，解决民族问题的方针、办法和措施。在历史上，土司制度曾经起到过十分重要的作用。如今它已淹没在历史长河中，成为我们的记忆，继往开来的是民族区域自治制度。从表面上看，它们是两个完全不同的概念。从历史考察的角度说，中国作为多民族的国家，历代所实施的民族政策不可能截然分割，虽非一脉相承，但一定程度上是有继承性的。历代任何执掌权利的阶级、阶层或者个人，都希望有一个适应国情、适应时代的民族政策，既为我用，又为促进民族的稳定、团结和振兴服务。

【关键词】

土司制度

民族区域自治

以夷治夷

共同繁荣

（一）从两种制度的发展来看

以制度的起源作为两者比较的起点，是研究事物性质的一条重要途径，重要原理。当代著名哲学家克里普克在论述本质时指出：“一个对象的起源对这个对象来说是本质的。”我认为土司制度与民族区域自治也毫不例外。

中原政府通过土官治理少数民族的做法，最早见于儒家经典《易·观·象辞》云：“先王以省方观民设教。”《礼记·王制》云：“广谷大川异制，民生其间者易俗，刚柔轻重，迟速异弃，五味异和，器械异制，衣服异宜。”[1]这是中国几千年以来一以贯之的“因俗而治”思想滥觞和理论依据。战国秦汉时期，汉武帝“以兵临滇，滇举国降，请治吏入朝，于是以为益州郡，赐滇王王印，复长其民。”[2]并且还设立了特殊的道和初郡来管理少数民族。三国时期，诸葛亮“七擒猛获，”平定南中骚乱后，为继续进行“隆中策”中“防务在北”的战略，采取“怀柔之策”来笼络少数民族，以安定西南夷大后方。于是任用少数民族上层人士和倾向蜀国的大姓当官。用“平南中功居最多”的李恢为建宁太守，用所谓“执忠绝城”的吕凯为云南郡太守。

以上由土人治土，“以夷治夷”的史事，我们从中窥探出。“封建朝廷与少数民族上层互为所用，相互勾结来统治各族人民。”

唐宋时期，羁縻政策得到全面推广。唐王朝在边疆少数民族地区广设羁縻州县，据谭其骧先生统计唐王朝先后在东北、北方、西南与南方设置了885个羁縻府州。[3]羁縻州虽有较大自治权力，都督、刺史也由原部族首领担任，并且可以

世袭，但是这些都督和刺史必须由中央任命，同时还取消了少数民族上层分子“可汗”的称号，在经济方面则给予一定的优惠措施，如在羁縻州县基本不收赋税，只是象征意义上的收取一点，宋代继承唐制，继续推行羁縻制度。羁縻政策的作用和意义是重大的。它有助于汉族和少数民族之间经济文化的交流，对巩固国家的统一和促使多民族国家进一步团结壮大，增进各民族的融合和相互了解，起了一定的积极作用。

元代在总结历代王朝特别是总结唐宋王朝统治经验的基础上，在实施民族政策方面有了新的发展，这就是在羁縻制度的基础上，创立了“蒙夷参治”之法，官有流土之分，于是始有土司之名。盛于明代的土司制度，乃是“踵元故事，大为恢拓”的结果。[4]元代的土司制度已基本完备。土司职官有宣慰、安抚、招讨、长司诸司，土官职官有总管、土府、土州、土县等。这些职官除“总管”仅元代设置外，其它职官名称也在后来的明清两代一直沿用。[5]元代土司制度不仅设置职名，而且围绕土司制度所采取的措施也丰富了土司制度的内容。元代在少数民族中、上级地方政权中“参用其土人为之，”大批引用土人为官，而在基层单位则实行以“土酋为官”的政策。“参用土人、以土酋为官”即是实行土司制度的核心内容，也是实行土司制度的第一个重要措施。在云南也不例外，据载元世祖忽必烈平定云南后，招降各民族地区酋长，即皆设土官管辖。[6]元代在土司的承袭、升迁、惩罚、朝贡、纳赋、军事等方面，都开始有了较为明确的规定，这表明土司作为一种制度已经逐渐完善。例如，土司的任命而言，就包括了赐予印章、虎符、金字圆符等信物，其目的在于强化其权力，更好的为中央王朝效劳，即所谓“俾符以王官旌节，统摄其部落。”

元代土司成为“一代之制”，对明、清土司制度的进一步发展和完善，产生了深刻的影响。

明太祖废除宰相，加强皇权之后，强化“以夷制夷，分而治之”也是历史发展的必然。如：明朝初年，朝廷抓住麓川地区发生内乱，思氏势力削弱之时，拆散其兼并的地域，分设勐养、木邦、勐定三个府，潞江、干崖、大侯、湾甸、勐连、促瓦、散金、者乐甸八个长官司，又把南甸划出建为州，三征麓川后，就革除了麓川宣慰司，以陇把地置陇川宣抚司，在勐卯设同知、在芒市设长官司。麓

川宣慰司就这样被分解成若干个各不相属的政权机构，终于使思氏集团势力不复存在。陇川的户撒、腊撒地区只有一个宽不到两公里，长有三公里的狭长地带，明朝廷竟设置两个长官司，这是很典型的例子。明清朝代土司制度史上，把土司辖区千方百计化小的史例是数不胜数。

有学者统计，明朝，单在云南设置土司就有300余家。又有学者统计，明清两代云南土司达587家。云南土司设置星罗棋布，《明史·云南土司传》的作者认为“名目淆杂，难以缕析。”其实这与汉代“王国问题”相似，就是为了使其由大化小，由小化了；设立众多土司，从而造就各自为政、互不统属、彼此猜忌、相互对抗的政权；让各自土司之间彼此消耗各自势力，朝廷坐收渔翁之利。终明之世，改土设流是很有限的。尽管如此，明代改土设流的初步工作，仍为清代大规模改土归流积累了经验，奠定了基础。

清初，作为少数民族的满族入主中原，为了获得更多的支持，因眀制继续推行土司制。《清世祖实录》卷41载：顺治帝曾发布谕旨，“各处土司„„凡未经归顺，今来投诚者，开具原管地方部落，准予照旧袭封；有擒执叛逆来献者，任厚加升赏；已归顺土司官，曾立功绩及未经授职者，该督抚按官通察具奏，论功升授。”[7]这基本上确立了清初对土司的政策。清代对土司的各项制度，基本继承了眀制，但对土司的限制和规定比明更加严格和具体。如规定了承袭人的具体年龄“土官子弟，年至十五，方准承袭。”除此之外，还规定了承袭者的嫡庶次序。这从另一个侧面反映了清王朝已意识到土司制度存在的某些问题。随着全国局势稳定，大规模的改土归流从1726年开始了，土司制度已走上了穷途末路。

雍正四年，清廷委任鄂尔泰为云南、贵州、广西三省都督，全权办理改土归流事宜。鄂尔泰上疏将原属四川的东川、乌蒙、镇雄三大土府划归云南，即着手改土归流，可见改土归流重点在云南。不但云南境内所设土职最多，职官种类也最完备。而且元代所建立的土司羁縻制度是从云南实际统治中得到的经验，明代完成这一制度是把云南作为集中施行区的。因此把云南作为重点是无可非议的。

改土归流的过程经历了血与火的斗争，到雍正九年（1731年），鄂尔泰基本上完成了云南及贵州、广西三省的改土归流。所以说：“自雍正四年到九年，蛮悉改流，苗亦归化。间有叛逆，旋即平定。”[8]在云南改土归流过程中，鄂尔泰曾提出“江外宜土不宜流，江内宜流不宜土”的改流部署和策略。就是说在澜沧

江、怒江、伊洛瓦底江靠今中国内地方向以内设流官；而在这几条江靠外者，仍保留土司制度。可见鄂尔泰改土归流也照顾了特殊地区的特殊条件。经过这次改土归流，云南境内还剩有宣慰使一：车里；宣慰使五：耿马、陇川、干崖、南甸、孟连；副宣慰使二：遮放、盏达；安抚使三：潞江、芒市、勐卯；副长官司三楼纳、亏容、十二关；土知府四：蒙化、景东、孟定、永宁；土知州四：富州、湾甸、镇康、北胜，总共22家。这仅是大土司而言，小土司则保留较多。至到1956年民主改革结束，土司制度才最后消亡。

土司制度是历史上形成的，溯源于秦汉以来的羁縻之制，其发展过程反映了我国多民族国家的形成和发展过程，体现了封建社会较先进的民族政策。它在历史发展过程中出现，延续了好几百年，又在历史发展过程中消失，反映了历史发展的辩证过程。它在封建社会发展中具有伟大的意义。首先，元明清三代在实施了土司制度后，再也没有出现过像南诏、大理那样独立式的地方割据政权。封建王朝对西南地区进行了有效控制，使西南与中原地区联系紧密，巩固了国家完整与统一。其次，促进了民族地区社会经济发展，在土司地区开科举、设学校，使儒学在这些地区得到传播，促进了当地文教发展。最后，封建王朝对民族地区大大小小首领的任命，使他们增强了“保境安民、守土有责”的责任感，为保卫国家做出了重大贡献。总之，土司制度作为特定历史条件的产物，适应了当时社会发展，曾在历史上发挥过重大作用。

民族区域自治的起源呢。首先是列宁在批判超地域的“民族文化自治”和“民族分离主义”时提出来的。他说：“如果很方便，如果经济流通需要，为什么不成立50万居民，甚至只有5万居民的自治州呢。”列宁认为民族区域自治是为了少数民族当家作主的要求，并通过区域自治来解决民族问题。中共的民族区域自治是在总结历史经验教训的基础上，马克思主义基本原理指导下，把马克思、列宁的民族原理同中国具体实际相结合的产物。

我国自古以来是一个以汉族为主体的多个民族结合而成的国家。汉族人口占92%，其它55个少数民族人口约占全国总人口8%。人口最多的藏、壮也不过5000万多一点人口但中国少数民族一大杂居、小聚居为主，遍布于华夏各地。分布地区占全国总面积60%左右，而且多散布于2万平方公里的国境线附近和有着丰富的资源。毛泽东曾说过：“少数民族占地大物博，汉族占人口众多。”汉族在政治、

经济和文化发展上一般领先于各个少数名族，起着引领先锋的主导作用，这就形成了我国各民族间的相互依存、优势互补关系。从而为民族区域自治的创立奠定了良好的社会基础。

当代中国民族区域自治经历了提出、形成、试点、全面推行，不断巩固和不断完善的阶段。中共在幼年时，党内有过照搬苏联模式，主张用民族自决和联邦来解决国内民族问题的意见。但是这个意见无史可鉴，苏联也处于试点阶段。经过长征和抗日战争的实践，党内逐渐由民族自决过渡到民族区域自治来解决民族问题。虽说它与土司制度似乎是风马牛不相干的事，但从历史传承的角度来探析，不应当否认，土司制度对我们今天的民族仍具有借鉴意义。

中共在革命的各个发展阶段都申述关于民族区域自治的主张。土地革命时期，中华苏维埃政府通过《关于中国境内少数民族问题的决议案》中指出：要建立“民族自治区域”，培养民族的工农干部担任国家管理工作。抗日战争时期1938年11月，毛泽东在中共六届全会上明确提出：“允许蒙、回、藏、苗、瑶、番各族与汉族有平等权利。在共同抗日原则下，各民族有自己管理自己内部事务之权，同时与汉族联合建立统一国家。”随后在陕甘宁边区建立回族、蒙古族自治乡、自治区，这实为中共民族区域自治的最早试点。1945年4月，中共七大的政治报告中明确提出：“要求改善少数民族待遇，允许各少数民族有民族自决的权利。”[9]而在1941年《陕甘宁边区施政纲领》中已规定：“依据民族平等原则，实行蒙回民族与汉族在政治经济文化上的平等权利，建立蒙古民族自治区。”1947年5月1日蒙古民族自治区政府成立，乌兰夫说：“内蒙古自治区的建成，标志着党关于推行民族区域自治的政策胜利的接受了实践的检验而进入成熟阶段。”[10]内蒙古自治区是我国建立的第一个真正意义上的民族自治区，它对我国在较大区域内实施民族区域自治有重大的意义。

新中国成立，即1949年9月29日，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》。纲领规定：“各少数民族聚居地区，应实行民族区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关。”标志着民族区域自治在中国确立起来。此后民族区域自治制度在全国广泛推广，并制定了《民族区域自治实施纲要》。1954年全国人民代表大会通过的《中华人民共和国宪法》正式把民族区域自治作为一项国家制度确定下来。

1955年至1965年，一批自治州县陆续成立。在文化大革命中受左倾思想影响，民族工作一度受阻。党的十一届三中全会以后，全面拨乱反正，党中央重新审视民族问题，制定民族政策。1985年正式颁布《中华人民共和国民族区域自治法》，1991年8月，国务院正式发出了《关于进一步贯彻实施中华人民共和国〈民族区域自治法〉若干问题通知》，提出了十一条政策和措施。2001年2月又对该法进行了一些修改，该法的修改使民族自治的权利用专门的法律形式固定下来，并使其有法可依。为了更好的贯彻实施民族区域自治，到目前为止，我国共建了5个自治区、30个自治州、119个自治县（旗），合计154个民族自治地方。民族自治地方总面积达613.7万平方公里，占全国总面积64%，民族自治地方总人口16407.9万人，占全国总人口45.4%，全国55个少数名族中，已有45个实行民族区域自治，除了人口很少，居住区域很分散的或很小的赫哲、乌兹别克、塔塔尔、俄罗斯、门巴、珞巴、阿昌、得昂、基诺、高山十个民族外，其它少数民族都建立了同行政的民族自治地方。[11]可以说实施范围比较广，比较深入。我国民族区域自治通过法律的形式体现出来，充分显示了它的规范化、民主化特点，而且自治法也标志着我国开始了用法律规范和调整民族关系的时代。

我国的民族区域自治是在新的历史时期处理民族关系的一项伟大创举，它把马克思列宁主义解决民族问题的原理同中国的具体实际相结合，形成了具有中国特色的民族区域自治制度，因此它与历史上的任何民族制度相比，更具有许多优越性，主要包括以下几个方面，第一，有助于把国家的集中统一与民族的自治平等结合起来，妥善的解决了国家统一和民族自决的关系；第二；有助于把国家的政策同少数民族地区的具体特点结合起来，从而发挥了地区优势，调动了各民族的积极性；第三，有助于把国家的富强与民族的发展结合起来，正确的解决了祖国的强大同各个民族共同繁荣的关系；第四，有助于保障少数民族公民享有广泛的人权和自主权；第五，有助于把各民族人民热爱祖国与热爱自己民族的感情结合起来，对于加强边疆防务、巩固祖国统一具有重要意义。

（二）从经济文化方面来看

各民族共同繁荣是民族平等、民族团结的保证。邓小平说。“发展才是硬道理。”一个民族要屹立于世界民族之林，必须坚持与时俱进，不断发展创新。各个少数民族作为中华民族的一员，有促进本地区经济发展的义务。而且促进民族

总之，这两种制度都是先民们几千年治边治疆经验的结晶。民族区域自治制度不仅继承了土司制度的精华，而且把马克思主义的民族理论同中国的实际情况相结合。创造性的解决了中国的民族问题，也丰富了马克思主义关于世界民族问题的理论。

【参考文献】

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