《对公安机关树立现代执法理念的几点思考》

对公安机关树立现代执法理念的几点思考

作者：郭勤何英鸽施昌虬

内容提要。转变执法观念、端正执法指导思想、创新执法理念是十六大对公安工作提出的新要求和新举措，各级公安机关领导对此相当重视。什么是现代执法理念，创新执法观念的内涵包括哪些具体内容。本文首先对现代执法理念的内涵及其重要性进行了阐述，其次对公安机关执法中存在的一些传统执法观念进行了剖析，最后提出了以尊重和保障人权为核心、以程序意识、证据意识、诉讼意识等为重点的现代执法理念，并对其内涵作了详细论述。

主题词：公安机关传统执法观念现代执法理念尊重与保障人权证据意识程序意识诉讼意识

十六大报告第一次把民主法制建设提到了小康社会的构成要素之一的高度，摆到与经济建设、文化建设和增强可持续发展能力同等重要的位置，第一次将政治文明单列出来与物质文明和精神文明并提，这是我们党在建设中国特色社会主义的实践中取得的新的重大认识。公安机关作为国家重要的执法机关，担负着治安行政管理和刑事司法双重职能，在国家推进民主法制建设、全面建设小康社会的进程中居于十分重要的地位。最近公安部和省厅先后召开会议，多次强调公安机关要坚持执法为民、立警为公，要从端正执法思想、转变执法观念入手，使广大民警在执法思想观念上来一次革命，进一步明确“为谁掌权、为谁执法、为谁服务”的问题，使执法为民的思想根植于每一个民警的头脑中，体现在公安工作和队伍建设的每一个环节之中。转变执法理念，端正执法指导思想，树立现代执法理念是当前和今后公安工作和队伍建设中一个极其重要的任务。笔者以公安机关执法实践中存在的落后的执法观念问题为基础，对现代执法理念的内涵进行阐述，以此来推动公安执法观念的创新。

一、现代执法理念的概念

什么是现代执法理念。笔者认为，现代执法理念包涵了“现代”和“执法理念”两个概念，“现代”相对于“传统”，是一个带有时代烙印的概念，随着时间的变迁，历史的发展，它的内涵也在不断的发展变化；执法理念即执法的指导思想，是指影响和制约执法行为的思维、意识。因此，现代执法理念是一个时代的产物，它是随着社会文明进步和法治的发展而发展，在不同的历史条件下，具有不同的内涵。如刑法修改前的有罪推定原则，在当时在历史条件下，成为刑事执法的指导思想之一，在惩处犯罪中发挥了积极的作用。随着时代的进步，保护和尊重人权已成为时代的要求，有罪推定逐渐被淘汰，被无罪推定原则所替代。但有罪推定原则至今仍然支配着一些执法人员的思维。针对当前公安机关普遍存在的“重管理、轻服务”、“重打击轻保护”、“重权力轻监督”、“重办案轻保护”、“重公权轻私权”等问题提出的“管理与服务并重”、“打击与保护并重”、“权力与监督并重”、“破案与办案并重”、“公权与私权并重”等观念就是一种符合历史发展的现代执法理念。笔者认为，在当前的历史条件下，现代执法理念是指以尊重和保障人权为核心，以程序意识、证据意识、诉讼意识等为重点的符合时代发展要求的一种执法思维、意识。原创：http：//www.wenmi1.com现代执法理念还包括公开公平处理、保障公民知情权、法无明文规定不为罪、疑罪从无等以保障人权为基本理念的执法观念。公安机关和广大民警要转变执法观念，端正执法指导思想，树立现代执法理念，当前首要的任务是树立以切实尊重和保障人权为核心，以提高程序意识、证据意识、诉讼意识为重点的执法理念。

二、树立以尊重和保障人权为核心的现代执法理念的重要性和必要性。

（一）尊重和保障人权是十六大的要求。十六大报告把民主法制建设摆到了一个重要的位置，显示了党对民主法制建设空前的重视。十六大报告中提出，要“完善保护私人财产的法律制度”。这就要求国家平等保护处于不同所有制下的财产，禁止任何人用任何手段侵占或损毁。不论哪种所有制下的财产，都是法律承认和保护的利益。再比如，十六大报告提出：“完善诉讼程序，保障公民和法人的合法权益”。在这方面，保障公民正当刑事诉讼权利的问题特别值得人们关注。人身权利和自由是公民一切权利与自由中最为基本的部分。人身权利与自由得不到保障，其他权利就差不多是空的。公安机关在具体的执法活动中，若拘泥于传统观念、习惯做法，凭感觉、经验办事，随意执法，有法不依、违法不究，就很可能会对公民人身权利和自由产生现实损害。因此公安机关贯彻落实党的十六大精神，必须尽快转变执法观念，真正在思想和感情上确立尊重和保障人权的意识，实现执法观念的革新。

（二）尊重和保障人权是法律和道义上的需要。宪法规定。“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督对公安机关树立现代执法理念的几点思考，努力为人民服务。”“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯”、“任何公民享有宪法和法律规定的权利”、“禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由”。每一个人都是司法的作用者，都有权要求在司法程序中受到一定的尊重，不允许自身的权利被随意剥夺和侵犯。公安机关的执法活动必须以法律为准绳，以人民群众的利益为最高利益。人民是我们的衣食父母，这是人民警察区别于其他国家警察的最根本一点。公安机关和广大民警要深怀爱民之心，恪守为民之责，做到执法为民。

（三）尊重和保障人权是对执法工作的实际要求。在现代民主社会中，公安机关的任务是依法履行职责，坚持对党负责、让人民满意和对法律负责的一致性，捍卫人民的基本权利，维护社会的公共秩序和公众的福利。囿于传统对于公安机关任务认识上的偏差，民警往往重视打击犯罪而忽视人权保障的任务。公安机关执法时对犯罪嫌疑人人格的不尊重，也是公众对公安机关不信任的根源之一。如果警察在人民心中树立尊重、维护和保护人权的形象，公众的信任就会加强，警察就会被群众看作自己当中的一分子，社会的合作就会得到促进，警察就能更密切地联系群众，通过人民群众的支持、参与，更好地履行职能作用，促进社会治安的稳定和发展。

三、传统的执法观念是造成公安机关执法形象不佳、执法权威性不高的根本原因

（一）人权意识淡薄。人权作为权利的最一般形式，是人们在平等基础上所必须享有的物质上和精神上的基本权利，包括应有权利、法定权利和实有权利。应有权利是特定社会的人们基于当时的社会物质生活条件和文化传统而产生出来的权利需求，是社会成员所应该享有的基本权利；法定权利是指公民所享有的被法律所确认并以国家强制力予以保障的权利。人权作为一种法定权利，往往表现为公民权，包括政治、经济、文化权利和其他社会权利；实有权利是指在现实社会生活中人们所实际享有的权利。在这三种人权形态中，应有权利是人权的最高境界，应有权利向实有权利的转化，要通过一定的手段，而法律规范就是其中重要的手段之一。因此，应有权利往往首先转化为法定权利，通过法律的确认，获得了法的强制力保证，从而为最终转化为实有权利提供了可能性。但记载在法律文本上的权利，决不等同于人们在现实生活中享有的权利，法定权利与实有权利之间仍然存在着一定的距离，需要立法者、执法者和社会个体共同作出努力。鉴于公安机关在国家生活中的重要地位，在推动人权发展的进程中担负着重要的职责。公安机关不仅是惩治犯罪的工具，更应该是一种公益的机构，更应该发挥保障个人权利不受侵犯的作用，要通过执法，保障公民的法定权利转化为实有权利。但在执法实践中，不少民警错误地认为：尊重犯罪嫌疑人的人权，不利于办案，甚至有可能放纵犯罪，给人民生命财产造成更大的损害。他们认为人权是律师和各种人权组织设置在公安机关执法道路上的绊脚石，是给公安机关套上的紧箍咒，阻碍了公安机关行使打击犯罪，保护人民的职能。执法中一些民警人权意识淡薄，随意剥夺违法犯罪嫌疑人的合法权利，特权思想严重。有的人甚至还提出证人不作证怎么处罚的问题。滥用强制措施、非法插手经济纠纷，留置和刑事拘留延长至30天超范围、超期限，取保候审久保不审，监视居住搞非法关押、随意剥夺犯罪嫌疑人的知情权、质疑权、申诉权等现象不同程度存在于公安执法活动中。民警人权意识的缺乏，是造成执法不公、不严，执法形象不高的根本原因。

（二）程序意识不强。重实体轻程序是长期以来制约公安机关执法的顽症之一，一直得不到根治，一些民警认为只要最终的处理结果是公正的，程序上简化一点也没有多大关系，片面强调刑事司法的惩治功能，主张程序为人所役使而不是人为程序所役使，当程序成为限制自己的力量时就弃而不用。先侦查后立案、先处罚后裁决、先告知后取证、随意搜查等现象屡禁不止，甚至个别民警还提出：规范执法应该抓大放小，案件只要能处理掉就好了，没有必要讲究细枝末节。认为办案程序越简易越好，监督越少越好，自由裁量权越大越好。部分民警包括领导干部，规范执法意识不强，对一些规范执法的制度，认为是自讨苦吃，不胜其烦，怨气冲天。这些旧的、不合时宜的执法观念多年来一直困扰着我们的公安工作，阻碍了公安法制建设的进程，制约了执法质量的提高，已经到了非改不可的地步。无数诉讼事例证明，较多行政复议案件的败诉，不是我们的处罚不公正或实体上存在问题，而是在一些非常细小的程序上不到位或不规范，比如告知不规范、送达回执没有签名、审批时间前置、笔录和法律文书制作不规范、当事人核对笔录意见表述不规范等，导致案件最终败诉。这些教训足以使我们警醒：在现代法制社会里，程序已被提到一个相当重要的位置，进一步增强程序意识势在必行。

（三）证据意识欠缺。证据是用来证明案件真实情况的一切事实，是司法机关查明案件事实的有关事实材料，也是司法机关认定案件事实的依据。随着司法改革的深入，司法实践中对证据的要求越来越高。但目前一些民警证据意识淡薄，对证据的重要性认识不足，取证水平不高，制约了公安机关整体执法水平的提高。主要表现为：一是取证主体不合法，如单人取证、办案人与鉴定人同一、同一案件中既当证人又当办案人员等情况不是个别现象；二是证据形式违法，如对证人使用讯问笔录，继续盘问期间使用讯问笔录等；三是取证程序违法，表现为先取证、后立案，先告知拟处罚决定，后取证；四是取证手段违法，在材料中反映为使用指供、诱供，取证前未告诉相关人员的权利和法律责任，未表明身份等情况；五是取证手段简单，过分依赖言词证据。刑讯逼供、滥用强制措施、超期羁押的问题之所以成为顽症，根本原因就是这种思想长期左右着民警的思维。另外我们的取证工作上还存在讯问笔录意思模糊不清，抓不住要点，自说自话，对现场证据固定不及时，对一些佐证材料不认真加以核实等问题，极个别民警甚至仿造、编造证据。这些现象直接影响了公安机关整体执法质量的提高。

（四）诉讼意识不强。在刑事执法活动中，诉讼意识相对较强，民警基本上能够按照刑事诉讼法律法规的规定办理案件；但在行政执法过程中，公安机关集调查和处罚权于一身，受到的制约与监督相对弱一些，诉讼意识相比之下普遍比较淡薄。一些基层领导和民警甚至认为行政案件的办案程序太多太繁，工作量大，既浪费时间又浪费精力，一个简单的行政案件没有必要搞得如此复杂，提出要简化行政办案程序的要求。却没有想到即便是一个简单的行政案件，会对公民个体产生什么样的实质性影响。因此，行政执法中存在的取证不及时、不到位，笔录简单粗糙，法律文书制作不规范，程序前后颠倒、混乱，处罚不公正等问题也就不足为怪了。一旦当事人提起复议、诉讼，一些基层单位往往一撤了之，工作陷于被动，损害了执法机关的形象和威信，损害了法的严肃性。

在民主法制建设不断加强，人权观念日益深入人心的国内外大环境中，这些传统的执法观念和思想意识已严重阻碍了公安机关法制化进程，制约着公安机关严格公正文明执法，对公安机关进一步贯彻落实党的十六大精神和“三个代表”的重要思想起着消极作用。不仅会妨碍社会主义市场经济的发展，不利于社会的全面进步，而且不利于保护最广大人民的根本利益。

四、树立现代执法理念，端正执法指导思想，切实做到尊重和保障人权。

6、李国光主编《最高人民法院〈关于行政诉讼证据若干问题的规定〉释义与适用》，人民法院出版社；

7、程味秋、杨诚、杨宇冠《联合国人权公约和刑事司法文献汇编》，中国法制出版社。

对公安机关树立现代执法理念的几点思考