《普法依法治理工作：现状和展望》

普法依法治理工作：现状和展望

作者：敬元沭2003年12月05日

实行法治的根本目标是建设社会主义现代化法治国家，这是一项伟大的社会系统工程。作为这一工程重要构成、具有中国特色的普法依法治理工作，无疑是富于挑战性的。这里且将实际工作中的一点思考呈送给各位，希望获得教益。

一、普法依法治理工作在法制建设中的法律地位

普法依法治理工作的由来和内涵的不断丰富。我国追求法治走过了一条漫长而艰辛的道路。在古代即有儒家的“礼治”与法家的“法治”之争，虽然“法家”所言“法治”与我们今天所言“法治”并非同概念。后来儒家的“礼治”逐渐占据正统地位，其中吸收了法家、墨家、阴阳家等的理论，是为儒法合流，被历代统治者奉为圭臬。《唐律疏议》是封建制法典的代表。封建时代法制的基本特点是维护封建等级制度，公开规定不平等。至晚清，法律大臣沈家本是法治的倡导者，我国开始有了宪法。1908年8月27日，清政府颁发了《钦定宪法大纲》，为袁世凯所利用。孙中山倡民主共和，提出“民主、民生、民权”，是追求现代民主法治的初步探索。蒋介石提出“军政、训政、宪政”的三步程序，以“宪政”为其目标，其实一直实行是军事独裁，政治独裁。在前苏联，由于斯大林在社会主义实践中严重破坏法制，给全世界的社会主义事业带来恶劣影响，贻害深远。共产党执政后如何治国，是国际共产主义运动发展史上未得到彻底解决的问题。

我党对中国民主法制建设道路的探索，始于夺取全国政权之前。建国后，法制建设在相当长的一段时间内是一个很薄弱的环节，探索和实践民主和法制的过程，遇到的最大阻力就是缺乏民主和法制的意识和习惯。始于1957年逐渐盛行的法律虚无主义、法律无用论极大地危害了国家和人民，民主与法制在文革中走向全面危机，忽视法治带来的严重的恶果是：公检法被彻底砸烂，形成了人治下的群治现象，社会正常秩序荡然无存，给国家和民族带来了巨大灾难。

党的十一届三中全会召开后，中国进入了改革开放的新时期，民主法制建设揭开了新的历史篇章。1979年，邓小平提出了解决中国问题的发展战略：一是在政治发展上实现民主的制度化和法律化；二是在经济和社会发展上实现全面的现代化。从1979年到1999年11月，全国人大制定了三百六十多件法律和有关法律问题的决定，国务院制定了800多件行政法规，地方人大制定了七千多件地方性法规，涉及社会生活的各方面。中央提出要讲法制，要开展全民的法制宣传教育活动，把法律交给十亿人民。国家的法制秩序迅速得以恢复。国外称中国一夜之间成了法律国家。

1985年11月，中国共产党中央、国务院批转了中宣部、司法部《关于向全体公民基本普及法律常识的五年规划》，全国人大作出《关于在公民中基本普及法律常识的决议》，“一五”普法正式启动，开始了全民的法制启蒙教育。

从1991年到1995年开展的“二五”普法，其显著特色是专业法的普及。宪法和两百多部基本法、专业法的普及，使得“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的社会主义法制观念逐渐深入人心。

1996年2月，在中国共产党中央举办的题为《依法治国，建设社会主义法制国家》的“中央领导同志法制讲座”上，江泽民特别强调，要“实行和坚持依法治国”。这是党中央领导人首次正式宣布要“依法治国”。1997年，党的十五大提出了“依法治国，建设社会主义法制国家”的治国方略，这是普法依法治理工作的一次历史性升华和飞跃，更是我党领导方式、执政方式和治国方略的重大进步。“三五”普法的一个重要突破就是向依法治理的延伸。首先是观念由“以法治民”转变到“在党的领导下广大人民群众根据宪法和法律的规定，参与管理国家事务”上来，这是重要的转变。其次，一个以基层依法治理为基础、行业依法治理为支柱、地方依法治理为主体的依法治理系统工程全面实施，推动了全社会法治化管理水平的提高。

“四五”普法提出了“两个转变、两个提高”的工作目标，即努力实现提高全民法律意识向提高全民法律素质的转变，全面提高全体公民特别是各级领导干部的法律素质，实现由注重依靠行政手段管理向注重依靠运用法律手段管理的转变，提高全社会法治化水平。这个目标的提出是全民普法工作持续、健康发展的客观需要，也是基于对法治规律的深刻认识。这就要求我们在“四五”普法过程中，必须注重培养公民的权利义务对等的现代法治观念，养成依法办事、依法做人的思维方式和行为习惯，增强公民遵纪守法、维护自身合法权益和民主参与、民主监督的意识，使他们日益提高的法律意识不断转化为自身修养的一部分，成为一种法律素质。同时要求社会管理者要模范守法、依法办事、依法行政，消除依赖和单纯行使行政手段管理的习惯，养成注重运用法律手段管理国家和社会事务的素质。

四个五年普法，总的趋势是普法逐渐向纵深发展，向依法治理延伸，其内涵不断丰富，层次逐渐提高，领域不断拓展，影响更加深远，推进法治成为治国安邦的主要手段。对中国的法治化进程来说，中国已经成为了一个“法律国家（etatdelois）”，但并不意味着中国也已成为了一个“法治国家（etatdedroit）”。①虽然我们在理论上弄清了什么是法治，什么是法治国家，以及如何建设这样一个国家，但在实践中普及、提高与探索的道路仍会是曲折的。中国人民要振兴民族，走向富强，追求法治国家的目标是别无选择的历史必然。既然我们的前脚已经跨进了法治的门槛，就应该以坚韧不拔的毅力、坚定不移的决心，坚决地向前走，在新世纪里实现建设现代化法治国家的伟大目标。

如何理解普法依法治理工作的现实必要性和长期性呢。

提起普法，有人总以法律太多，不是能够普及的东西而加以搪塞，认为机构设立和工作开展都是不必要的。这种观念是否正确呢。

哈耶克曾将洛克的一段话作为《法治的渊源》一章的题记。“法律的目的不是取消或限制自由，而是维护和扩大自由。这是因为在所有能够接受法律支配的人类的状态中，哪里没有法律，哪里就没有自由。”②自由只有获得法律的有力保障才能真正实现，实行法治是现代化国家的重要特征。法治的过程是一个包含了人类的法律思想、行为乃其实践各个领域的多方面进程，实现法治的核心是人的现代化，人的法律观念的现代化，这是一个国家法制现代化的必不可少的重要因素，它决不是实现法治过程结束后的副产品，而是实现法治并使现代化法治长期发展的基本的先决条件。法律现代化的基本价值取向，就是要培养公民信任法律、尊重法律的思想意识，确立法律至上的现代法治观念。

从1996年2月9日江泽民在中国共产党中央领导法制讲座上提出实行和坚持依法治国，到1997年写入党章，再到1999年写入宪法第五条：“中华人民共和国实行

依法治国，建设社会主义法治国家。”中国人真正开始法治的进程是短暂的，没有中国民众法治观念的增强，法律信仰的树立，依法治国是不可能实现的。的确，法律不是可以普及的东西，但不应作为不需要普法的塞责。普法并不要求把老百姓都培养成法律人，而仅仅是让其具备基本的法律常识。在现实社会中，许多人连基本的法律常识都不具备，自己权利被侵犯时浑然不知，违法时当头一棒，这样让他们知法的成本太

高。如今有很多上访，其原因在于。一是人们还不习惯通过法律途径来解决矛盾和冲突；二是地方上司法机关的在司法过程中受到诸多干扰，给实现司法公正带来一些困难。公民的臣民心理、畏法避法心理仍相当普遍。在少数基层干部心中，法律主要是被当作治民的工具，而不是作为对行政权力的制约。实现依法治国，一方面我们有许多推进法治的精英，另一方面我们又缺失人民信仰，民众没有相应的法治观念，树立不起对法律的信仰，精英们的呼吁面对现实显得曲高而和寡。大力普法，提高民众法律意识，仍是我们不容忽视的历史任务，尤其要提高宪法观念，让民众都了解自己的基本权利和义务。当人们都习惯于拿起法律武器保护自己的时候，法治的实现才是可期望的。

当前，执法的严肃性、司法的公正性，距离法律规范的客观要求还有不小的差距，基层有法不依、执法不严的事例还经常有，包括一些领导干部。在市场经济条件下，维护法制基础上的社会公正成为化解现实社会矛盾和危机的重要手段。行政机关能否依法行政、司法机关能否公正司法，直接影响到党和政府在人民群众中的形象，反映出法治文明水平的高低，关系到执政党的执政权威，决定着民族的生死存亡。社会法治化水平如何在一定程度上取决于人的法制观念和法律素质。因此，普法的现实必要性是无庸置疑的。

有一种观点认为，普法是实行法治初期的一种权益措施，是阶段性的任务，随着法治的健全，普法将逐渐失去其必要性。这种观点是否正确呢。

普法依法治理工作是一项长期性的任务，主要的理由有。第一，中国有很长的封建社会历史，缺少法治的人文传统。两千多年封建专制历史和文化的积淀，使得专制观念在人们的心底根深蒂固，人治的习惯势力很大。改变这种传统难以一蹴而就，而是需要一个较长的历史过程。第二，实现法治是一个过程，目标不是固定的、静止的，而是动态的，发展的。社会生活繁复万变，法律随之调整，需要经常不断的废止修改；况且现代社会法律数量繁多，社会管理者和企业经营者要依法管理经营好，只有不断学习，才能掌握并熟练运用。第三，经济全球化的趋势带来了更多的发展机会，也意味着更大的竞争风险。中国要走向世界，不仅要遵守游戏规则，还要熟练用好游戏规则，善于运用法律保护自身的利益，避免成为善良的“挨打者”。如我省马钢出口到美国的h型钢，美国商务部裁定有倾销行为，并加征159%的反倾销税。经马钢积极应诉，据理力争，终于在2002年6月，由美国国际贸易委员会作出终裁，宣布没有倾销行为，继续享受零关税的进口税率。再如2002年1-10月，有16个国家和地区针对我国发起47起反倾销和保障措施调查，涉案金额7亿美元，同期我国总的应诉率为70%，在美国结案的5起中，4起获全胜，维护了我国1.3亿美元的出口。从1980年至2002年6月底止，国外对我国提起的反倾销案件已达497起，其中发达国家占65%以上，我国已成为国际反倾销的主要目标。从1997年到2002年6月底止，我国已对有倾销行为的商品开展反倾销调查，立案20余项（无机械产品），其中已结案的5项，如从加拿大、美国、韩国进口的新闻纸实施反倾销措施，分别征收9%至78.9%不同幅度反倾销税。从俄罗斯进口的冷轧硅钢片，征收反倾销税6%至62%。如果我们不充分学习和运用法律武器参与到国际贸易的激烈竞争中去，国家的利益就会受到很大损害。

普法依法治理工作在法律制度中处于怎样的法律地位呢。美国斯坦福大学法学院弗里德曼认为法律制度由三块构成，一是法律结构，是指法律中的硬件环境，比如一个国家的宪政架构，法院的设置，法官的数量等等。第二个构成要素是法律实体。实体内容是立法规范和司法判决，即直接影响当事人以及更广泛的民众权利和利益的那些规范。第三便是法律文化，即影响法律机制动作的各种因素，例如人们对法律的信仰和态度，对法院和其他法律机构的评价，对纠纷解决模式的选择倾向等等。我认为，法制宣传教育在我国法律制度中承担着法律文化建设的职能。

我们常说依法治理工作有六个环节，即立法、普法、执法、司法、法律服务和法律监督。立法是基础，普法是前导，执法、司法是关键，法律服务是重要环节，法律监督是保障。被视为前导的普法，其重要性不言而喻。多年来，政府主导、全社会参与普法这一具有中国特色的做法取得了很大成效，但问题也很突出。至今全国各地普法依法治理机构的设置不规范，立法滞后。这就需要从法理的基础上对普法和依法治理工作明确定位，将其放到法制建设和国家体制改革特别是司法改革的总体格局中来研究。

二、普法依法治理工作法制化进程中的几个突出问题

当前，普法依法治理工作要发展，法制化、规范化是首要的难题，立法和实践中都有这个根本性的问题摆在前面，是许多现实困难的根源，需要我们去作更多的研究。

法制宣传教育工作的执法主体和机构设置。这是法制宣传教育工作立法要解决的首要问题。主要有以下几种意见：一是认为机构都应设在党委部门，党委宣传部门在这方面应发挥主导作用，作为党委宣传部门的一项重要工作，认为只有党委部门，才能统率起这项涉及全社会、各部门的工作。二是认为机构应设在政府部门，作为司法行政机关的一项职能。持这种意见的认为，党委不是行政执法部门，党委对法制宣传教育工作的领导应体现在宏观方面，具体办事机构还是设在政府部门，赋予司法行政机关法制宣传教育工作执法主体的地位，行使法制宣传教育工作部署、指导、协调、检查和考核的职能。政府作为执法主体，要把法制宣传教育作为一项重要工作任务，纳入当地国民经济发展规划，实行目标责任制，进行考核奖惩。三是将法制宣传教育工作机构设在人大。目前大多数地方实行党委领导、人大监督、政府实施的工作机制。

法制宣传教育与依法治理的关系也是理论上要解决的问题。要正确地认识两者关系，必然要涉及到依法治理的定义；而要定义依法治理，就必然要涉及到依法治理与法治的联系与区别。法治，是一个复杂的法律概念，它主要有三种含义：第一种，它是指一种治国的思想体系，它强调“依法治国”，“法律主治”。第二种，它是指一套治国的方式、原则和制度。第三种，它是指通过这种治国的方式、原则和制度的实现而产生的一种社会状态。西方学者认为法治国家应具有五要素：一是法律至上；二是保护人权和公民权；三是政府必须依法行政并接受法律的制约；四是司法独立；五是公民的权利受到侵犯应当得到公正的司法救济。中国实行依法治国，建设社会主义法治国家，有自己的特点。一般说来，应该具备以下基本条件：一是完备的社会主义法律体系—前提条件；二是健全的民主制度和监督制度—根本保证条件

；三是严格的行政执法和公正的司法制度—关键性条件；四是坚强的靠得住的执法队伍—组织条件；五是全民的崇高的法律意识—社会条件。

依法治理是法制宣传教育工作在新时期的拓展。这两项工作既有紧密联系，又有其不同的内涵和外延。依法治理概念内涵层次低于法治。法治的全称是“法律的统治”（theruleoflaw），法治与“依法而治”是有区别的。依法治理属于法律应用、法制实践的范畴。伯尔曼《法律与革命》在对西方法律兴起过程的分析时，提出权力的二元（政权与教权）分割与制衡，曾经是西方社会“依法治理”兴起的重要条件，意味着以法律来统治。我国提出树立依法治理的观念的含义是就是依靠法律来治理国家，管理社会事务。单纯依靠命令来指挥国家机器运转，这是缺乏民主的，具有“人治”的特征。依法治国，建设社会主义法治国家，必须实行依法治理。只有

实行依法治理，才能逐步实现建立法治国家的目标。我们现在说树立依法治理观念，就是要实现从主要依靠行政手段管理社会向依法治理的转变。

④《2000年中国青少年市场与媒体研究》资料来源：中新社网站2000年4月18日

⑤团中央权益部《创建优秀“青少年维权岗”活动》资料来源：中青网

2003年9月15日于合肥段家祠堂