《对铁路司法体制改革的一点思考》

对铁路司法体制改革的一点思考

【摘要】

铁路司法机关从改革开放初期恢复，经过上世纪80年代末的变革，一直围绕着程序公证和司法公正的争议跌跌撞撞走到今天，至今已有23个春秋。作为中央司法体制改革的一个环节，长期以来铁路司法机关改制后的身份为何始终是改革争议的焦点。在地方化还是国家化冲突间，铁路司法改革的决策者睿智地选择了一条温和的出路–加强地方司法同行政分离逐步实现自治。【关键词】

司法权地方化铁路司法体制改革司法独立

铁路司法机关从改革开放初期恢复，经过上世纪80年代末的变革，一直围绕着程序公证和司法公正的争议跌跌撞撞走到今天，至今已有23个春秋。去年以来，铁路司法体制改革已经部分启动，改革后铁路司法工作人员的身份曾在媒体上引发无数讨论。2009年7月，新京报以《期待铁路转制为司法去地方化探路》为题跟进了当时正在进行的铁路公安机关改制。在无数媒体和公众的翘首以盼下，铁路公安机关干警身份由企业职工转变为国家公务员。公安机关作为司法行政部门，由中央垂直领导的试水对铁路司法机关改制不能说没有借鉴，但其作用实在有限。作为严格意义上的司法机关，铁路司法人员转制后的身份应该为何不容回避。

一、铁路司法改革的艰难抉择

（一）“司法权地方化”与“司法地方保护主义”

“司法权地方化”是近年来学术及司法界频频提及的一个概念。人们往往将这个概念与民众深恶痛绝的行政对于司法的干扰及司法的地方保护主义倾向之间划上轻易的等号。从而生出司法系统垂直领导的呼声，和强调司法是一种中央权力、地方法院是司法系统和国家中枢的派出机关的论调。

对于“司法地方保护主义”，姚中秋先生总结为两点：受到地方利益掣肘，地方法院往往很难对异地公民与本地公民的纠纷作出公平裁决；更严重的是，本地公民之间的纠纷，如果涉及到

①地方政府，或者直接与地方政府发生纠纷，则法院往往更难以持平之心进行裁决。比如，在正式的诉讼法之外，还有一套规章文件规定的司法运作程式；重大案件的裁判甚至要由地方党委作出决定。让政党及其负责人能够直接处理和干预最基层的法律事务，“书记管帽子，市长管票子，政法委管案子”是客观存在的现实。如果不给地方党政充分的司法自主权，如何维护社会稳定的问题。现在的许多地方党政官员，就是以社会稳定为名来为其不依法行政提供理由的。以行政诉讼为例，在一些官员看来，民告官案件较一般民事案件要特殊，如果判了官输就会“严重影响”到党和政府的形象，就会影响到党和政府的威严，就会为制造社会不稳定。在这样一种思路之下，法官就得屈服于

②“现管”，法律就得让步于稳定，政治就能代替审判，全局就得让位于地方。

（二）“司法权地方化”问题的成因

第一，直接原因是行政权力的干预，司法机关和地方党政机关有着千丝万缕的联系。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》44条第12款规定：“地方各级法院院长由同级人民代表大会选举产生，副院长、审判员则由同级人大常委会任免。”根据党管干部的原则，地方各级①②秋风：《以司法创新约束地方保护主义》〔n〕，南方周末，2004-8-12《维护司法权威对最高法院是可以想见的挑战》〔n〕，南方周末，2010-5-27党委和政府实际上拥有对地方法院主要领导干部的推荐权、罢免权和建议权。在党和司法机关的关系上，由于检法两院的检察长（院长）、副检察长（副院长）、检察官（法官）都由地方党委提名决定，两院在办理案件时就不得不考虑到地方党委的意见。另外，各地方政法委统一领导地方司法工作，政法委的意见往往可以左右法官裁判的方向。另外一方面，地方司法机关与当地行政机关的关系也不可谓不密切，政府掌管着它们的财政大权，政府可以在人力、物力、财力上限制司法机关，加之检法两院的人员编制是由当地政府决定的，在具体的干部考核和人事管理上，检法两院也都受同级党政机关的领导，两院不可能忽视地方政府的意见进行案件的办理和裁判，相反，案件的办理和裁判往往受制于地方政府的意志。

第二，我国司法机关的管辖区域和行政区域在设置上是重合的，这给司法权随行政区域的划分而日益“地方化”提供了一个可能和前提。我国检察院和法院分为中央和地方两种，其中地方各级检察院和法院的数量最多、涉及地域最大、管辖权也最为广泛。地方各级检察院和法院分为省级、地市级和基层三类，其建置完全与地方立法机关和行政机关相对应：省级人民法院设在省级行政区与省级人大和人民政府相对应；地市级人民法院设在地市级行政区，与市级人大和人民政府相对应；基层人民法院设在县级行政区，与县级人大和人民政府相对应。“中央和地方的司法建置模式本无可厚非，我们也不能说检察院和法院设在地方就是司法地方化。但不可否认的是，司法机关与立法机关和行政机关的管辖区域完全重合的模式使司法机关与其它机关，尤其是行政机关之间形成隶属关系，从而客观上导致前者依附于后者，为司法权‘地方化’提供了条件和可能。”

（三）避免“司法权地方化”的思辨

王旭教授在其《推进司法体制改革遏止司法权地方化倾向》一文中开宗明义的将司法权定位于一种中央权力。地方各级人民法院都是国家设在地方的法院，应当代表国家行使司法权，适用统一的法律规范，平等地保护各方当事人的利益。然而他的这一说法却无法回避下列事实：

第一，检察院和法院办理案件、作出判决和执行判决需要地方政府的支持和配合，这种特殊的关系使得地方上的司法机关和行政机关有无法脱离的关系。司法权正当和公平的行使首先要做到正确认定案件事实，法官作出判决，必须要有客观的案件事实基础。在我国，未实行对抗制诉讼模式，法官可以依职权收集证据查明案情，在这种情况下，对于政府信息的共享是很有必要的，特别是基层法院，在交通和通讯都不方便的地方，对于政府和政府工作人员都有很强的依赖性。在检察院查办职务犯罪案件过程中，也是需要地方政府协助的，特别是在基层或者在具体办案中出现冲突事件，需要地方政府的支持和保障。所以司法机关的职能和本身条件的限制也决定了它们和地方政府必然有着密切的联系。

⑦饿者是最好的人民公仆。中等水平或者稍高一点的法官工资收入最好”。抬高司法系统的门槛并给法官以良好的待遇，就会使司法人员以自己的身份为荣并切实珍惜这一荣誉，不为外界的物质所诱惑，不为外界的权势低头，从而有利于保证他们的思想独立和行动独立。

4.建立司法人员职务保障制度。为了排除外来干扰，使法官、检察官保持独立的地位，具有必要的法律专业知识和学历、经过考核获得司法人员从业资格并具备足够司法实践经验的人，一旦被任命为法官、检察官，只要不是有违法犯罪行为或者法定的失职行为或者违反法官检察官的职业操守，即应享有终身的法官、检察官资格。被正式任命后的法官、检察官的调迁、升降、惩诫等应排除由地方行政机关和领导个人独断决定的各种因素。任何单位和个人，非有法定事由和依法定程序，不得降低或免除职法官、检察官的职务，并且要求法律对这些事由和程序做出严格的限制，如法官、检察官不应因工作失误而被免职，只有司法腐败或者重大失职行为才能引起其被免职的后果。

⑦傅德：《德国的司法职业与司法独立》，中国政法大学出版社，1998年版，第257页