《对于司法保障体制改革研究》

对于司法保障体制改革研究

一年一度的人大、政协两会已经落下帷幕，在刚刚结束的最高人民法院、最高人民检察院的年度报告审议中，最高人民法院院长肖扬在其即将离任之即回顾并总结了目前我国司法系统特别是法院机关所面临的一些问题，“法官素质”、“廉正建设”、“机制保障”，现在我们就来浅谈下有关人民法院在司法保障方面的改革措施。

随着最高人民法院第二个五年计划的深入开展，我国人民法院的改革步伐目前逐渐进入“深水区”，人民法院发展取得了阶段性的进步，特别是在“死刑复核制度”、“人民陪审员制度”、“执行难”等问题，更是取得了显著效果，同时制约人民法院发展的保障机制也有所改善，然而不足的，至今仍然有一些根本性的困难在缠绕着人民法院的健康发展。司法保障问题对于人民法院的发展来说是个一直都是非常关键的事，由于司法体制的问题，目前人民法院特别是基层人民法院的“人、材、物”受控于地方政府左右，一些“关系案”、“人情案”其实往往就是来源于这些地方高官，如今天一个电话要求对某某案件审慎，明天一个文件要求对某某案件彻查，特别是有时这些地方领导通过案件承办法官的上级领导来干预，而法院领导为法院的发展又不得不需要地方政府领导们的支持，也就间接影响到了案件的顺利开展，往往使得一件极普通平常的案件复杂化、多样化。另外，地方政府还给予人民法院一些其他一些与职责无关的事情安排，例如，让人民法院抽调人手去执行基层组织的综治工作、计划生育宣传、乃至招商引资等工作，这样不仅大大增加了法官们的工作负担，而且还让人民群众感到不伦不类，对法官职责性质产生怀疑，这对人民法院的健康发展是极为不利的。

因此，要保障人民法院健康、有序的，就不能给予过多的束缚，既要让其在宪法的规定下能充分保障执行自身的职责，又能全面的接受我党的正确领导，这样就需要给予司法机关一个完善的政治、经济保障机制，首先，我们先阐述一下法院目前所面临的困难局面。

一、当今社会，我国人民法院所面临的困难情况较多

目前在基层法院，特别是中西部的基层法院都面临着一些相识的困难，在政治待遇上，由于我国目前是按照行政体系的方式来管理司法机关，法官们都依照《公务员法》的方式进行着晋升、评级，并与之相配应各项待遇，而《法官法》的各项福利、待遇问题是乎没能有太多联系，国家也未制定相应的配套法律来解读《法官法》的一些具体措施，也就让一些条文给予法官的政治待遇方面的政策不能落实到位。同时，由于各个地区的差别，给予司法机关的行政职级数额往往较少，一些工作了大半辈子的法官们仍然是副科级职务，而一些庭室负责人也不过正科级，即便如此，也不是全都一致，而是有限的名额，每年，甚至每几年才有较少职级名额拨给司法机关。在升迁事态缓慢的情况下，一些法官们的信念开始动摇，并产生出消极心理。长此以往，人民法院的事业必然会受到严重的挑战，不利于我国司法机关的健康、积极发展。

经费困难，至新的诉讼收费办法实施后，对人民法院，特别是老、少、边、穷等偏远地区冲击力更大，一些困难的法院难以开展正常的日常活动，对审判、执行工作的开展更是难以维持，地方政府、上级法院拨款有限，以至这些法院目前的处境十分艰难。而经费相对较好的法院又不能按现时的状况，逐年增加相应经费。这些都制约着法院工作的正常开展。

非业务工作事物繁杂，目前有个共识，作为极为专业的业务机关的人民法院，经常接到各级机关、上级法院的这样、那样非业务工作，例如要求人民法院派人下乡长住开展综治工作；要求人民法院抽调人手去执行某某普查工作等等举不胜数。造成法官的精力分散，不能专注于自己的审判事业，另外加之自己并非专业的行政工作人员，处理本行以外的事物也不能得心应手。

编制不足，案多人少的现象突出。现在不光是东部沿海地区法院的案件数额多，连中、西部地区法院的案件数量也在逐年递增，而法院的人员编制往往跟不上激增的案件数。长此以往，法官的压力更加增大。

管理形式模式化、地方化。目前法院的领导体制、人事管理体制和司法资源管理体制都深深地打上了地方的烙印，人、财、物受制于地方已成为导致司法地方化倾向的制度性障碍。“地方法院真正成为地方的法院，而不是国家设在地方的法院，使审判权的行使地方化。”[1]因此，从体制上根除司法地方化对司法的不良影响，就成为司法体制改革的必然选择。审判实践中普遍实行的“层层审批，层层把关”的“审判分离”的行政管理模式必须通过修改相关法律的方式予以改变。首先，在权责的配置上要正确处理好法官的权责统一问题，摆正主审法官与合议庭、庭长、院长以及审委会的关系，明确划分院长、庭长的行政管理职责和审判职责的范围，强化合议庭和主审法官的职责，保障合议庭和主审法官依法独立行使审判权并承担责任。其次，在审判管理方式上，要将审判流程管理规范化，合理配置各个环节的权力，使各个环节的权力具体化、固定化，防止随意性，从而为审判管理权的正确运行打下基础。再次，在上下级法院的关系上也要进行规范，要取消目前上下级法院之间存在的个案请示汇报制度，即明确一个案件在没有结案之前，本案办案人员不能向上一级法院进行案件处理情况内容等方面的汇报，以免上级法院法官产生预断，变相剥夺当事人的上诉权。上下级法院之间只能实行审级监督。明确上级法院只能通过上诉、申诉制度的方式对下一级法院的案件进行监督。

法官素质需进一步提高，由于我国法官制度的建立尚需一个完善的过程，法官的素质参差不齐，因此目前不可能没个法官都是法律方面的权威和专家。“有的学者认为：在法官法颁布之前，我国法官来源主要以调干和复员转业军人为主体，这就造成了法官群体在知识结构上的不合理和理论水平上的参差不齐，这种结构性缺陷表现为：1成人教育培养的多，正规院校培养的少。成人教育培养出来的法官具有三个局限性，即缺乏宽厚的人文素养、缺乏扎实系统的理论功底、未养成以法律的概念去思考问题的习惯。2经验型的人多，知识型的人少；3单一型的人多，复合型的人少。”[2]显然，这也是摆在当前的一个难题。

二、探索我国司法保障改革机制的前行之路

针对所产生的这些实际困难，以及要解决这些困难，我们就不得不分析其产生的原因所在，以及怎样围绕现有的问题实行改革。自恢复司法机关的建制以来，我国一直采取行政、司法一个统一模式管理，这在文化革命结束的初期直至上世纪末都有很好的管理效果，为什么呢。因为那个时期我们国家的战略目标不同，当时国家是百废待新，急需要一个稳定、强健的政治、经济局面支撑，因此，加快经济发展、开放思想是最为紧要的事情，这在从中央到基层都是一个信念，大家鼓足干劲，齐心协力，把我们国家建设成为如今万众瞩目的世界大国。而此时此刻，我们的政治、经济、文化等思想体系也发生了改变，目前国家是以构件和谐社会为主要要件，经济是平稳发展，实现又快又好的前进，并与环境、资源等因素紧密相连，而作为上层建筑之一的司法进程却相对变革缓慢，因为目前司法机关的管理体制没变，也就造成了司法机关总体变革变慢了。因此，现在需要的是理顺机制，在保障司法机关在党的统一领导下，适当放宽对司法机关人、财、物的控制。让司法机关实行大环境不改变，小环境自己调整的政策。

一、建立保障人民法院充分履行审判职能的经费管理体制。诉讼费实行“收支两条线”后，法院经费保障方面出现了一些新情况和新问题。一些法院特别是老、少、边、穷地区法院办案经费严重不足，执法条件困难，影响了审判工作的正常开展。如何从体制上解决经费保障问题，是全国法院极为关注的问题。必须在全面落实“收支两条线”规定的基础上，探索法院经费实行中央和省两级管理的体制，保障履行审判职能所必需的经费。同时，逐步改善和提高法官的待遇，实行“以俸养廉”。现在有些法院法官的差旅费、医药费不能报销，工资一连数月不能足额发放，中央有关“从优待警”、改善法官待遇的政策不能得到落实，这种状况容易滋生腐败。因此我们不仅要进一步加强法官理想信念、道德素质和职业素质的培养，大力倡导自觉奉献的精神境界，建立健全各项内部监督制约机制，而且要实行“以俸养廉”，保障法官必备的生活、工作条件，使法官的俸薪适当高于普通公众，使法官面对各种利益的诱惑不想贪、不能贪，保证司法的公正。

要厚法官之待遇，隆法官之地位。法官地位低下，薪俸菲薄，既不利于司法主体高尚人格的培养，也不利于在社会环境方面形成充分尊重法官人格的价值层面。

最后，需作出说明的是，从近几年中国司法改革所进行的情况看，中国并没有设立一个专门负责司法改革的机构，这实在是中国进行司法改革存在的一个大问题。纵观世界各国进行司法制度方面的改革，许多国家都为进行司法改革而设立负责司法改革有关事务的专门机构，而中国却没有。但是，我们应当认识到，司法制度改革是一项系统工程，要使司法改革深入化和取得司法改革的实际成效，逐步建立有利于现代化、民主化的司法体制，就要对现行司法制度进行总体反思，实行全方位的司法改革，要完成这样的一项工作，没有一个专门性的机构来负责和协调相关部门的关系是很难的。设立专门性机构为司法改革服务，是为了有效地保证司法改革的顺利进行。也正是因为中国没有设立这样的一个机构，对中国应如何进行司法改革也就没有一个统一的安排，在司法制度改革实践中，法院系统、检察院系统各自为战，各搞各的改革，相互之间应如何协调，则不得而知；在司法改革的过程中，各个阶段应当变革和落实哪些制度，由于没有个统一的全盘规划，社会和司法人员也往往不甚明了，由此不可避免地产生司法改革的连续性差以及随意性强的现象，而使得司法改革处于一种茫然无序的状态，影响了司法改革的效果。

刚刚离任的最高人民法院大法官肖扬曾指出，当前和今后一个时期人民法院司法改革的基本任务是：紧紧围绕党的十七大对深化司法体制改革的重要部署，把坚持一切从实际出发作为改革决策的根本依据，把维护最广大人民的根本利益作为司法改革的出发点和落脚点，进一步完善机构设置、职权划分、管理制度和保障制度，进一步健全权责明确、相互制约、高效运行的司法体制，切实维护人民群众的合法权益，维护社会公平正义，为构建社会主义和谐社会、全面建设小康社会提供更加有力的司法保障。

因此，我们要在紧密围绕社会主义市场经济的发展和建立社会主义法治国家的需要的同时，依据宪法和法律规定的基本原则，健全人民法院的组织体系；进一步完善独立、公正、公开、高效廉洁、运行良好的审判工作机制；在科学的法官管理制度下，造就一支高素质的法官队伍；建立保障人民法院充分履行审判职能的经费管理体制；真正建立起具有中国特色的社会主义司法制度。司法改革是政治体制改革的重点和焦点之一。我们相信，在党中央的正确领导下，有全国人民的大力支持，有司法界的不断努力，建设公正高效权威的社会主义司法制度的目标一定能够实现。