《对健全我国行政法制监督的思考》

对健全我国行政法制监督的思考

英国历史学家艾克顿认为。“权力倾向于腐败，绝对的权力倾向于绝对的腐败。”在国家权力的行使过程中，行政权是最不可萎缩也最不可膨胀、最需要控制而又最难以控制的权力。当前世界无论是西方发达国家，还是社会主义国家，他们在权力运行中不仅注重权力运行的规范性，更重视对权力的制约和监督。依法行政是现代法制国家政府行使权力时所普遍奉行的基本准则。任何法治国家都要求行政机关依法行政，并为此设立了种种监督机制，以防止行政机关滥用职权，违法行政。我国目前一个较为关键的问题就是如何建立一整套科学合理而又行之有效的行政法制监督制度，如何理顺行政法制监督中的种种关系，建立科学、合理、健全、高效的监督体系，从而保障行政机关的依法行政。随着中国的入世，中国的依法行政步伐大大加快。其中依法行政的观念要更快地提高，行政立法要更加符合wto的规则，行政执法要更为公正，行政法制监督要更加有效。

一、我国行政法制监督的现状

新中国建立之初，毛泽东同志早就认识到，“只有让人民起来监督政府，政府才不敢松懈。”非常重视从制定上和实践上创设行政监督体制。但从50年代后期开始，我国行政法制监督处于废止的状态。改革开放以后，随着民主和法制建设的不断完善，虽然在行政法制监督方面进行了重要的制度创新，制定了有关行政法制监督的重要的法律、法规，如《行政监察法》、《行政复议法》和《国家赔偿法》等等，但仍未从根本上解决行政法制监督中存在的主要问题。温家宝总理在十届人大三次会议上提出了要建立“和谐社会”的要求，其中一个重要的方面是要求国家机关及其工作人员在行使权力的时候，既要提高办事效率，又要在法律规定的范围内行使权力，自觉接受人民和法律的监督。胡锦涛总书记指出“民主法制是和谐社会的基石，公平正义是和谐社会的支柱。而政府与司法机关是构建民主法治、公平正义的主角。”不难看出，我国对于行政机关法律意识的增强和依法办事习惯的养成的高度重视。目前，我国在走向依法行政这一过程中包括了行政立法、行政执法、行政法制监督等诸多环节的改革和完善。但是，由于种种原因我国的行政法制监督仍然存在不足：

（一）行政法制监督制度的权力配置整体安排不合理

权力机关监督、内部监督、司法监督和社会监督的力量对比不合理，不协调一致，未能真正形成监督合力，在体制设计上有所欠缺。无论是人大监督、正常监督，还是监察、审计监督等，由于分散的监督，主体在隶属关系上自然是受多重领导的制约。人大作为权力机关，宪法赋予了其对“一府两院”进行工作监督和法律监督的权力，但人大在实际操作中，更多的只是借助于人大会议期间的审议和质询，对日常的政府行为的监督鞭长莫及。在当前的内部行政监督机制中，行使监督权的专门机构如监察机关的设置大多是与监督客体平价并列的。它不仅要受同级行政机关的领导而且还要受上级业务部门的领导。其负责人不是由党政领导人兼任，就是由党政机关实质性任命。行政监督机制上的这种附属性的隶属关系体制，使行政监督主体在组织上、人事上、财政经济上等方面受制于监督客体，使具体的监督人员受制于长官意志，严重地影响了监督主体的独立性，削弱监督主体的权威。现阶段行政监察部门与同级纪委合署办公，更是进一步加剧了这种附属性，从而限制了行政监察权的行使。司法机关监督力量偏弱，而且主要进行着事后监督，只能做一些修修补补，在监督内容上也较为狭窄，行政诉讼中对抽象的行政行为未作受理。内部监督虽然得到一定程度的重视，但象专门监督，即行政监察和审计监督也还未建立高效而相对独立的监督。专门监督部门作为行政系统内部地位相对较低的部门，往往是监督不力，同时，也出现无力监督的现象。

（二）监督主体缺乏应有的独立性

权力机关监督的独立性虽然很强，但实际上还是被一些因素所左右，未能真正独立行使监督权力，仅能靠人大会议及人大常委会的事后监督。况且，权力机关的监督还未能被充分重视，对行政机关的真正弹劾、罢免、质询等权力行使不够，也不像其他发达国家设有议会监察专员，使权力机关的监督切实可行。司法监督还需完善，司法独立也未真正实现，司法机关的人、财、物没有独立于政府，造成了司法的依附性，作为社会最后的救济权力和公平正义象征的司法权也未得到人们的充分信任。内部监督中的专门监督主体也在政府内部受双重领导，隶属于行政系统内部，没有相对独立的地位。

（三）监督工作开展不利

在监督手段和监督方式上，效果差。许多监督只做表面文章，读一读材料，没深入到内部去；

在查阅手段、控制手段上，未能采取先进科学手段；

监督方式上，定期监督常被采用，而专项监督、全面监督、临时监督等方式没被充分使用；

在监督过程中，监督部门的交通工具、通讯设备、调查取证工具、强制执行手段、档案管理设施相对比较落后，其结果便是难以开展监督工作。

（四）缺乏应有的透明度

在监督程序上未能充分保障社会的知情权。公开的程度也不够，往往采用“暗箱操作。”

总之，我国行政监督机制中存在的问题，应该从理论和实际的运作两个层面上去积极加以改革和完善。只有理论上符合权力监督理念的客观要求，才有可能有效地指导实践，而实际运作的不断尝试又能切实地推动现代化进程中行政监督理论的完善。

二、健全我国现代的行政法制监督机制

我国在入世后一个较为关键的问题，就是如何建立一整套科学合理而又行之有效的行政法制监督制度，从而保障行政机关的依法行政。在入世这样一个新的历史条件下，行政法制监督制度应得到新的构建，使其充分发挥重要作用，行政法制监督制度应在监督机制、监督主体、监督内容、监督手段、监督方式、监督程度等方面进行改革和完善。

（一）构建和完善行政法度监督制度应遵循以下的原则

随后，再实施行政复议、行政诉讼、司法审查、质询、事后调查、调阅资料等事后监督，从而形成一个全过程的动态监督。三要行政法制监督向着法制化、程序化发展。监督制度将在立法上进行完善，作出有法可依的监督，同时，监督程序也日益完善。行政法监督与行政行为一样具有严格的程序，行政法制监督主体按照法定程序进行监督，一方面，保证监督主体有效地行使监督权力，另一方面，又可以防止监督主体滥用监督权力，行政执法程序贯穿于整个监督的过程的始终。四要行政法制监督逐步走向实效性。监督权力赋予了具体的执行机关对行政主体进行切实有效的监督，避免监督工作中的形式主义，如瑞典的议会监察专员制度首先进行了立法，使议会监察制度有了法律上的依据。继而在实际中赋予了议会监察专员员与法律上一致的权力，使议会监察专员的监督工作得以切实地开展。对行政行为作出了广泛而有力的监督，取得了积极的效果。这一制度为许多国家所广泛采用，并日益走向完善。许多国家在完善行政法制监督过程中也开始比较重视监督的切实可行化。出现了许多具体监督部门，如新加坡的反贪局，香港的廉政公署。五要加强对行政管理的层级监督，强化上级政府对下级政、，政府对所属各部门的监督，及时发现和纠正行政机关违法的或者不当的行政行为，完善行政机关内部的层级监督制度。层级监督的主要内容是监督检查下级政府及行政管理部门执行法律、法规和规章的情况，包括制定规范性文件是否有悖于wto法律规则，依法改变或者撤销下级政府及行政管理部门不适当的行政决定、命令或者指示，考核和奖惩行政机关工作人员，通过层级监督，规范下级政府及行政管理部门的行政行为。为了加强上级政府的监督，应加强一般行政监督，即上下级政府的法制监督。政府的法制监督是一种对全部行政行为进行事前、事中、事后监督而且有行政强制性的监督，可以通过首长监督、上下级政府监督、政府各部门监督而实现。

4、实现行政监察和审计监督的独立性。我国的行政监察和审计监督在立法上已进一步向法制化制度化发展，但其监督地位还有待于提高。行政监察和审计监督在实践中需要相对独立的地位，只有这样，才能实施真正意义上的监督。把这两个部门置于政府内部，其人、财、物权归同级政府控制，很难有效地对本地区和本部门的案件作出强有力的监督，对于所属地区的首长更是无法实施监督，无法真正处于监督者的地位，鉴于我国的情况，可以将监察机关和审计机关移交人大设立。只对人大负责，才能真正做到监察独立和审计独立，充分发挥监察和审计在防止公务员腐败中的重要作用。

随着依法治国方略的不断推进，我国的行政法制监督制度也会不断发展，走向完善。