《简论司法建议在参与社会管理创新中的价值及运用》

简论司法建议在参与社会管理创新中的价值及运用

[论文摘要]司法建议作为审判机关参与社会管理创新的一种方式，已被各级人民法院广泛运用。司法建议以“柔性司法监督”的特性延伸法律服务领域，有效履行社会管理职能，其预防矛盾、综合治理、服务大局的价值意义也由此彰显。因此，我们将司法实践中有效的措施规范化，把具体实践理论化，以此形成更加完备的司法建议制度，更好地发挥审判机关在维护社会和谐稳定、参与社会管理创新中的职能作用。

[论文关键词]司法建议社会管理创新价值运用

作为一项“有中国特色的制度”，司法建议制度的产生和发展是有其现实需要的。早在上个世纪50年代，司法建议制度就已出现，并成为司法机关参与社会综合治理的一种方式。2009年6月26日，最高人民法院下发《关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》，要求“高度重视”司法建议。充分说明了最高人民法院和社会各界对于司法建议制度功能的重视以及对于司法建议工作、特别是能否得到反馈的具体问题的关心。这表明对于司法建议制度在学理上再也不能泛泛而谈，否则难以回应社会现实的需要。

一、司法建议性质法理分析

在目前一个多元化、综合性的司法职能体系中，司法建议作为参与社会管理职能的履行，对其性质定位问题，成为学者对司法建议学理分析中观点碰撞的主要焦点。关于司法建议的法律性质，目前理论界有三种观点，即职权（权力）说、职责（义务）说、权责一致说。持职权（权力）说的人认为，司法建议是法律授予人民法院的一种特殊职权；持职责（义务）说的人认为，司法建议的内容是要求人民法院在行使审判权的过程中发现不宜由法院直接处理的问题时，有向其他机关提出建议的义务，因而它是人民法院的一种职责；持权责一致说的人认为，司法建议既是人民法院的一种职权，同时也是人民法院的一种职责，是职权与职责的统一。界定司法建议的法律性质为何，需从司法建议的与司法裁决、软法①等类似制度的比较研究中获得认知。笔者认为，司法建议本质属性是一种建议，是一种综合性的司法权，它既包含有监督成分，如对行政法制的司法监督，又包含有司法指导成分，如对金融企业内部财务管理的司法建议。因此，司法建议是人民法院的一项法定职权，它来自法律的明确授予，可称之为司法建议权。

二、司法建议参与社会管理创新的价值功能

司法建议已经成为法院延伸司法审判职能，实现审判的法律效果与社会效果统一的重要工具和法院参与社会治安综合治理工作的形式和载体，为化解社会矛盾、增强全社会法律意识、提高社会管理水平、促进社会安定与和谐、建设法治社会发挥了重要作用。

（一）司法建议是能动司法的有效举措

司法建议作为人民法院的任务之一，其目的是宣传法律，教育人们遵纪守法，自觉履行法律规定的义务，享受法律所赋予的权利。人民法院通过对案件的开庭审理，使当事人和旁听群众受到法制教育，了解哪些行为是法律允许的，哪些行为是法律禁止的，从而依法行事；通过对审理的案件的分析，采用以案讲法、以案说法的方式形成司法建议，并有针对性地向有关行政机关提出，使相关行政机关认识到自己行政行为的违法和不当，加以纠正和改进。这是人民法院通过审判活动，在尊重司法客观规律的基础上，按照“为大局服务，为人民司法”的要求，充分发挥主观能动性，正确履行宪法和法律职能，最大限度地发挥司法在保护权益、解决纠纷、管理社会和实现公平正义功能的有效举措。

（二）司法建议是推动社会管理创新的有效途径

我国现正处在经济发展的高峰期，生产力水平有了极大提高，社会管理方面的诸多问题不断暴露出来，人民法院作为处理社会矛盾纠纷的重要机关，通过审理、执行行政案件，介入行政争议，能够清楚地发现行政机关在社会管理方面存在的漏洞和不足。如果能够适时地结合审判实际，有针对性地加以研究，提出司法建议，对行政机关以警示教育作用，使被建议行政机关认识到存在问题的重要性、严重性，自觉克服和纠正，这对于行政机关及时创新社会管理措施，堵塞漏洞，提高社会管理水平，依法正确履行社会管理职责将起到十分重要的作用。

（三）司法建议是实现办案法律效果和社会效果有机统一的有效方法

当前，我国社会生活正发生着巨大变化，社会经济处于发展的战略机遇期，社会矛盾集中凸显，社会管理正面临着许多新情况、新问题。要妥善有效化解矛盾纠纷，努力做到“案结事了”，必须实现法律效果与社会效果的有机统一。人民法院作为国家审判机关，从办理好每一个案件出发，要着眼于从源头上彻底解决纠纷，预防和减少类似问题的发生，对于在审判活动中发现的行政管理等问题，以司法建议的形式，向行政机关提供系统的解决方案，可以为被建议行政机关提供决策的依据和参考，使行政机关从有利于体现民生、解决人民群众生产、生活中存在的实际问题出发，及时调整行政管理决策，认真履行职责，提高行政执法的能力和社会管理水平，实现“两个效果”的有效统一。

三、司法建议在参与社会管理创新中的适用

（一）司法建议参与社会管理创新的正当性界定

司法建议是人民法院以审判机关的身份参与所有社会组织和公民共同承担的社会管理活动，是契合司法监督角色与社会公共组织角色的共同职责，而应运产生的一种有效形式。从这个意义上来说，司法建议本身就具有司法监督和服务社会的双重性质，既包含有司法监督的内容，辅助司法监督目的的实现，又服务社会、参与社会管理。但回到司法实践中，人民法院如何将司法建议触角正当、合法地延伸至社会管理中，这是解决司法建议正当性问题的关键所在。按照西方政治哲学家们提出的权力边际理论，司法活动的最大半径只能通达与履行法定职权直接关联的事项，除此之外，司法权不能再行扩张。这就决定着人民法院服务社会也应存在一个权力边界，遵循依法行使司法权的原则，而不得越权。

因此，司法建议的制发应遵循以下原则：（1）合法性原则。合法性原则要求司法建议的作出符合法律，不与法律相抵触。这一原则具体体现在以下几方面：一是司法建议依法作出，即该类司法建议是人民法院在案件审理过程中发现有关

问题而提出，而非通过其它途径（如新闻媒体、理论研讨会等），不构成对其他单位和组织正当行使职权的干预。二是司法建议的内容合法，所提对策建议具有明确的法律政策依据，且对相关事宜的处置属于被建议对象的法定职责范围。（2）可行性原则。可行性原则要求人民法院提出司法建议时针对特定的问题，所提对策建议较为具体明确，可操作性强。（3）时效性原则。时效性原则要求该类司法建议所涉及的问题重要而紧急，需要立即引起被建议单位的重视，否则会造成重大损失，酿成严重后果。

（二）司法建议参与社会管理创新的适用范围

在司法实践中，司法建议呈现出多重面相，传统的司法建议书正向多种形态拓展。从形式上，出现了针对不特定对象的具有建议内容的“白皮书”、“蓝皮书”。从功能上，司法建议已不限于民事诉讼法、行政诉讼法规定的保障人民法院依法行使审判执行权的几种情形，也不限于普遍意义上的查漏补缺、风险预警式的建议，甚至包括请求有关单位协助人民法院化解矛盾纠纷的情形。如上海市高级人民法院《关于加强和规范司法建议工作的若干规定》第四条规定：“司法建议的类型主要包括：

1.建议有关行政执法机关和司法机关改进职权行使中存在的问题；

2.建议制定政策以及制定行政管理制度与法律法规相冲突，或不适应社会发展要求的单位，调整政策和制度；

3.建议规章制度不完善的单位，建立健全规章制度，加强风险防范措施；

4.建议生产或经营管理混乱的单位，进行整改，进一步树立法治观念，严格依法办事；

5.建议对涉及劳动者权益、消费者权益等民生问题保护不力的单位，强化措施，加以改进；

6.建议有关单位加强对员工的法制教育、职业道德教育和纪律教育，对有违纪行为的人员，予以必要的处理；

7.建议有关单位对可能影响社会秩序和经济建设的某一类倾向性问题予以充分重视，采取切实措施，维护社会稳定，促进经济发展；

8.其他认为有必要提出司法建议的情况。”又如河南省高级人民法院《关于加强和规范司法建议工作的若干规定》第4条规定：“司法建议书的类型主要包括：

1.建议有关国家机关纠正行使职权中存在的问题；

2.建议有关国家机关就某一突出的社会问题制定相关政策、制度或修改已有的政策、制度；

3.建议有关国家机关做好协调、稳控工作，及时化解社会矛盾；

4.建议有关企事业单位关注和改进生产经营管理以及劳动者权益保护、消费者权益保护中存在的问题；

5.其他有必要提出司法建议的情形。”由此可见，通过不同形式的司法建议，人民法院丰富、创新了参与社会管理的方式，拓展了用非强制手段处理社会问题的空间。

笔者认为，司法建议参与社会管理创新的适用范围可包括以下四类：（1）预见防范型。法院通过分析一定时期的审判执行工作捕捉、预见到今后一段时期可能引发涉诉矛盾的领域和信息，并向有关方面发出预警及解决问题的建议。如诉前或诉中发现存在影响社会稳定，可能引发群体性纠纷的情形，而向有关单位提出的建议。（2）纠正改错型。通过对案件的审理执行活动，指出有关单位在工作中存在的问题，提出予以纠正或履行监管职责的建议。如对涉及劳动者权益、消费者权益等民生问题保护不力，需要有关单位强化措施，加以改进的；发现国家机关、企事业单位和其他社会组织在管理体制、规章制度、工作方法等方面违反法律法规、规章或者有关政策，或者存在重大漏洞的；发现涉嫌违法或犯罪的行为而没有被查处的；有法定义务协助法院调查、执行的单位拒绝履行相关义务或行政机关拒绝履行生效行政判决、裁定，需要给予相关责任人员行政处理的等情形。（3）沟通协调型。法院在案件审理中或审理完毕后，建议有关单位延伸职能、

主动参与，与法院协力化解矛盾纠纷的建议。如需要有关单位配合支持法院审理执行案件，维护稳定的；诉讼程序结束后，当事人之间的争议未彻底解决，建议有关部门继续处理的等情形。（4）宏观综合型。法院结合某一时期、某一类或几类案件反映出的涉及全局工作的难点热点问题，从宏观角度向有关方面提出系统解决问题的对策建议。如对可能影响经济社会发展大局的某一类倾向性问题，建议有关单位予以充分重视，采取有效措施，积极加以应对的。

第二篇：论社会管理创新中的公民参与论社会管理创新中的公民参与

摘要：社会发展需要借助一定的管理手段才能完成，我国当前经济社会发展进入了一个全新的时期，在多样化的社会发展中如何实现社会管理创新直接关系到我国的稳定和谐，文章主要针对社会管理创新中的公民参与进行分析，从公民角度出发进行全面的管理创新工作，构建一种持续有效的现代意义上的社会管理方式，借助市场化的操作运作方式，实现各个方面持续有效性提升的最终目的。关键词：社会管理；创新；公民参与

社会管理创新的目的在于适应整个社会经济发展带来的巨大挑战，公民在整个社会经济发展中能够发挥巨大的作用，因此从公民参与角度出发实现社会管理创新的有效性是非常重要的，为了实现相关工作的有效开展，主要从以下几个方面进行社会管理创新工作，形成一种持续有效的现代意义上的社会管理工作，进一步发公民的积极作用。

一、社会管理创新中公民参与重要性

（一）表达公民诉求

公民是社会经济发展中最为重要的力量，在发展中能够借助各种类型的途径实现相关经营能力的提升的目的，因此要在社会管理中将公民纳入到整个过程中，能够实现普通民众充分表达自己的社会诉求。公民的实际利益在多样化的现代经济中需要进一步的保护和完善，多元化的现代经济发展中，需要建立一种特殊有效的公民利益保护方式。公民通过自身或社会组织合法地参与社会管理过程，使自己的主张和利益诉求在政府对社会公共事务领域的立法和政策过程中得以体现，从而实现自己的民主权利和保护自身利益。

（二）履行监督职能

我国法律规定社会公民具有监督权力，在社会经济多样化发展的过程中，如何实现公民的监督能力和作用，就要借助一定的社会管理创新手段，公民积极参与到社会管理中，能够避免在此过程中损害群众利益的事情发生。在某种程度上保障了群众的权利。为了实现这方面工作的有效开展，要在实际中采用一种更为有效的现代意义上的信息利用方式，求政府不断公开社会管理的信息，提高行政透明度，积极地、定期主动地向公民征询意见，解释政策和回答质疑，发挥公民在整个社会经济发展中的积极作用，构建一种持续有效的现代意义上的公民监督权力发挥。

二、社会管理创新中的公民参与途径

（一）微博微信

微博微信在当前社会经济发展中有着广发的群众基础，为了方便公民参与到相关到管理工作中，就要借助微博微信，这样以来可以有效保障公民对社会事务管理的参与权，提升了民众政治参与的能力，培育了现代公民精神。微博问政敦促政府积极转变传统思维模式，顺应网络时代的变化，要求政府主动融入与公众的直接互动。微博这一新载体的出现，将有力推动政府更新社会管理理念，大量政务微博的开通，涵盖了政府职能的各个方面，通过微博这一载体，政府行政将会向社会开放，政府可以运用政务微博把握网络舆论动态，了解公众诉求，解答公众疑问，督促相关部门及时解决社会问题，微博问政具有民主性，对于实现决策科学化、对于维护社会稳定都具有重要意义。微信是目前社会信息传播中常用的一种方式，能够实现相关信息的快速传播，因此要在实际中进行针对性的应用是非常重要的，设立各种类型的社会管理创新公共号，吸引更多的公民参与到这个公共号中，及时发表自己的建议，实现社会管理创新的有效性和科学性。

（二）设立市民信箱

市民信箱是满足公民实际诉求的一种有效方式，尤其是借助现代网络实现相关信息传递能够起到积极的作用，社会管理中的门户网站及市民邮箱正式运行以来，在发挥政府信息资源效益，增强政府工作透明度，促进政府与社会公众之间互动交流方面取得了良好的成效。为了充分利用网络技术与信息资源，进一步提高政府为公众服务的能力，推动电子政务建设快速发展，利用现代互联网实现信息传播的目的。对公众参与到社会管理中也提供了一条新的交流路径，涉及部门工作的意见、建议，认真对待，主动研究，善于汲取有益的成分，并以适当方式给予回应，实现问题处理有效性的目的，避免了问题处理时间过长带来的负面影响。在公共网站和信箱中，能够将更多的信息传递给社会管理者，倾听基层民众的心声对这些决策者来说能够起到积极的作用，这也是实现公民相关思想传递的一种积极尝试。结论

现代信息技术条件，社会管理工作呈现出多样化的发展趋势，从目前的发展来看社会管理创新发展是一种必然趋，如何采取更为有效的现代公民参与直接关系到我国未来发展，在实际中要不断创新管理方式，构建一种多样化的现代公民参与社会管理途径，发挥公民在整个社会经济发展中的积极作用，从而实现维护国内经济稳定，社会和谐发展的目的，社会管理创新公民参与途径是多样化的，要从实际发展需求出发进行针对性的改进是至关重要的。参考文献

[1]田玉军.我国社会管理创新法治化研究[d].华中师范大学，2013.[2]龚鹤方.社会管理创新中的公民参与问题研究[d].甘肃政法学院，2014.[3]房丽.论公共管理中的公民参与[d].西北大学，2007.[4]朱宜放.城市社会管理创新中的公民参与研究[d].湖北工业大学，2013.[5]高继超，刘丹.治安管理视角下的社会管理创新中的公民参与问题研究[j].云南警官学院学报，2012，03：47-51.

第三篇。试论《三国演义》中的管理思想及现代运用价值试论《三国演义》中的管理思想及现代运用价值5000余年的中华文明发展史，就是一部治国谋略和兵法韬略的演变史。在这个历史长河中，充满了兵家战略的治国平天下的管理理论。对这些珍贵的管理思想进行正确的剖析和反思，对于把握中华民族的历史命运，形成我国管理科学的民族特色，都是及其重要的。

古代的政论家、兵法家、文学家等写下了很多流传千年、光耀古今的著作，其中，《老子》中“以顺待逆，以逸待劳，以卑待骄，以静待躁”的后发制人思想；“以弱胜强，以柔克刚，以退为进”的斗争策略，《孙子兵法》中“知己知彼，百战不殆”的战略思想，避实击虚的应变策略以及三十六计的具体谋略，“将者，智、信、仁勇，严也”的人事哲学„„这些充满着对立转化思想的宝贵文化遗产，不仅成为治国、治军的锐利武器，也成为企业在激烈的市场竞争中制胜的法宝，成为制定企业发展战略、竞争策略、经营哲学、激励方法、干部标准、厂风厂纪的思想宝库。

然而，与现代西方企业战略管理思想密切相关的我国古代名著当要数三国演义了，“陈述百年，概括万事”的《三国演义》，不仅是我国长篇历史小说的开山之作，而且还艺术地展示和弘扬了三国时期的管理文化，极大地丰富了我国管理思想宝库的内容。这里我们仅从其中的人才人事、决策谋略、法纪法度的思想分析与挖掘中，探求其中蕴含的深刻的管理理论，并力求寻找与现代管理运作相符合的思维方式。

一、知人善任，以人为本

“人才者，政事之本也，政事者，民命之本也，无人才则无政事，无政事则无治平，无民命。”在东汉末年群雄蜂起的战乱年代，诸侯要想统一天下，建立帝业，除了自身的雄才大略之外，更要善于利用和挖掘珍贵的人才资源，充分发挥人才的作用。这一点，对于三国中具有远见卓识的各路诸侯来说，认识都是非常深刻的，在战争的空隙里，他们纷纷使出浑身解数，招四方之士，纳八荒之才，笼将士之心。纵观《三国》全书，三国时代贤明霸主表现出来的求才若渴的进步的人才人事观，是非常明显的。

第一，求才不惜屈驾，唯才是征。吴侯孙策，为求名士张昭等，亲自备礼下榻造访；皇叔刘备为求孔明，顶风冒雪三顾茅庐。曹操也从写下“周公吐哺，天下归心”的千古名句，显示他迫切的求才望，官渡之战中，他赤脚迎许攸，就是一个很好的例证。

第二，才不拘一格，唯才是举。这一点，在曹魏一系中尤为明显。曹操用人，强调唯才是用，不拘品行，不咎既往。在他的人才库里，有亡命之徒，也有淫乱之辈。甚至连为袁绍作檄文，大骂曹操的陈琳，最后也为他所用。

第三，用人不论资辈，唯才是用。魏蜀吴三国在选用人才的过程中，久而久之形成了各自的特点和风格。魏强调唯才是用，蜀强调德才兼备，吴国用人一概不论资辈。赤壁之战，年仅二十九岁的周瑜，被孙权推上了吴军都督的宝座，夷陵抗蜀，孙权又启用了“年幼望轻，恐诸公不服”的陆逊担任全军统帅。这些都是唯才是用的表现。

第四，用人不疑，疑人不用。《三国演义》中的贤君明相，不但能慧眼用人，知人善任，而且在用人决策方面更强调“用人不疑，疑人不用”。官度之战中，曹操在袁绍营中，缴获了许多部属通敌的信件。当时，有人建议，把这些通敌分

子全部处死，但曹操不但没有这样做，反而急令把所有的信件烧了。“尽把私书火内焚，宽洪大度播恩深”，曹操用人不疑到如此，连一贯尊刘反曹的罗贯中，也赞扬起来了。

第五，重视人才的培养和提高。三国时期，不管是贤君明相还是义士，重学意识都很炽很浓。一方面，他们很注重自己的培养和提高，刘备重学，以“师礼事孔明”曹操重学，有名作佳篇传后世孙权重学，凭劝吕蒙读书之事见精神关羽重学，千里走单骑犹挑灯夜读，庞统重学，军务再忙仍挂剑诵《孙》、《吴》。

《公众参与社会管理新方式，值得推广》

〔2〕葛景富.关于利益诉求表达机制的若干问题[j].商业经济，2010，（7）《理论探讨》2012年第5期（总第168期）页码：2~3公民参与社会管理创新的机制与对策研究张再生1，吴云青1，2（1.天津大学管理与经济学部，天津300072;2.天津工业大学管理学院，天津300387）〔3〕微博问政看社会管理中的公众参与问题金宁锐（福建师范大学公共管理学院，福建福州350007）

〔4〕发文时间：2004年02月04日文号：杭政办函[2004]24号