《财政报告》

财政报告

实习报告

乡镇财政是乡镇政府履行职能的财力基础，在巩固基层政权，促进乡镇经济和社会事业发展，完善财务管理等方面发挥重要作用。乡镇财政作为连接国家与农民、城市与乡村的重要桥梁，在建立公共财政，提供农村公共服务，建设社会主义新农村中的地位越来越重要，任务越来越艰巨。农村税费改革特别是取消农业税后，乡镇财政在体制管理和职能定位等方面都发生了较大变化。为了全面了解乡镇财政的现状，研究解决乡镇财政面临的主要问题，通过召开座谈会、个别访谈等方式对乡镇财政职能定位、乡镇财政的管理模式、乡镇财力保障等问题进行了重点调查，并进行了分析与思考，提出了加强乡镇财政建设的政策建议。

走过的路

1983年―2002年农村税费改革前的乡镇财政。1983年10月，中共中央、国务院《关于实行政社分开，建立乡政府的通知》中指出：“随着乡政府的建立，应当建立乡一级财政和相应的预、决算制度，明确收入来源和开支范围。”1986年，又在《关于加强基层政权建设工作的通知》中，要求各地尽快把乡镇一级财政建立起来。1983年底，财政部对建立乡镇财政试点工作进行了布置，要求各地在1984年选择1－2个县进行建立乡镇财政试点。按照财政部的要求，多数地区在原公社财政的基础上，相继建立乡镇财政。1985年4月，财政部发布了《乡镇财政管理办法》，1991年12月财政部再次发布了《乡镇财政管理办法》，对乡镇财政的性质、职责、任务、收支范围、管理体制等进一步作出规定。乡镇财政从试点到全面铺开，步入发展巩固时期。

这一时期乡镇财政是基本完整的一级财政，特别是1994年《预算法》的颁布实施，乡镇的财权和支出范围扩大，保障能力增强，乡镇财政相对独立的编制财政预决算，管理预算内、外资金，财政管理职能显著增强。主要履行七项职能，一是负责乡镇财政的预决算和预算执行管理等工作；二是负责农村税收政策的执行和农业四税的征收管理；三是负责乡镇国有资产管理和五项统筹的征收管理；四是负责乡镇预算外资金和收费票据的监督管理工作；五是通过安排支出，维持乡镇政府以及各机构的运转，指导村级财务管理；六是对乡镇区域内财政资金实行统管；七是承担乡镇政府安排的部分工作任务。乡镇财政机构和人员普遍实行“双重”管理，机构和人员同时受县财政部门和乡镇政府的领导，机构得到健全，人员得到加强，属一级实体财政。使乡镇财政基础设施建设得到显著改观，乡镇人员素质普遍提高，保障了乡镇财政职能的履行，也为这一时期的经济发展作出了重要贡献。

但是，“分税制”财政体制的实行，也给乡镇财政带来了诸多负面影响。“分税制”后形成了一级政府一级财政，财政“分灶吃饭”的格局，一级管一级，财力向上集中，乡镇财政只能听命于上级，其财权和组织收入的积极性以及发展的激情与冲动被无节制地用到农民头上，导致农民负担大大加重，乡镇干部工资不能按时发放，各项建设负债累累，乡镇财政成为众矢之的。同时，乡镇财政管理受税收征管体制影响较大，乡镇财政既管不了收钱的，也管不了花钱的，财政职能作用被局限于收收支支的框架内，资金监管和服务职能得不到发挥，乡镇财政基本建设处于停滞局面。

农村税费改革以来的乡镇财政。2002年实行的农村税费改革，通过正税清费，取消专门面向农民征收的各种税费，规范了农村税费制度，调整了市与县、县与乡的财政体制与分配关系。在这一场改革中，乡镇财政干部做宣传、搞测算，做了大量基础性工作，但改革后乡镇财政的工作环境和工作任务发生了很大变化。

一是由收支管理型向支出管理型转变。农税村费改革后，随着农业税、农业特产税和乡统筹等税费的取消，以往乡镇财政所组织财政收入这一主要任务大大减轻，仅剩耕地占用税和契税两个税种。与此同时，随着县乡财政体制的调整、各项惠农政策的落实和转移支付力度的加大，乡镇财政管理的资金项目和数量急剧增加，几乎项项关系民生，支出管理责任重大。从当前乡镇财政发展的实际看，乡镇财政的财力和资金量呈持续增加趋势，支出管理型的特征十分突出。

二是由维持保障型向服务发展型转变。乡镇财政还有一项重要职能就是保证乡镇政权组织的正常运转，通过规范的预算编制、合理的资金分配，以维持最低层次的社会管理需要。随着国家支持“三农”力度的加大和惠农政策的不断出台，通过乡镇财政下达的新农村建设资金、各项直接针对农民的补贴逐年增多，乡镇财政不可替代的承担了这些资金的兑付落实工作。过去“征粮催款”的现象一去不返，面对面服务群众、服务乡村经济社会发展正在成为新时期乡镇财政工作的显著特征。

在转型的过程中，我县对乡镇的财政管理采用的是预算管理模式。主要内容是“预算共编、账户统设、资金统调、集中收付、采购统办、票据统管、县乡联网”，取消乡镇总预算会计核算职能，撤销所有账户，统一开设县财政专户乡镇分账户，将乡镇预算内外收入纳入县财政统一管理，实行综合预算，保证乡镇既得财力不变，对乡镇的财政资金实行统一调度和拨付；对乡镇各预算单位的财务收支实行报账制，由县乡财局集中核算。其特点是，县为乡镇编制预算服务，资金实行统一调度，账户统一设置，实行会计集中核算，村级财务纳入了乡镇财政管理范围。

当然，由于处于转型时期，受经济、体制、政策等条件的限制，乡镇事权与财权不匹配的问题仍十分突出。乡镇已不是一级完整的政府，事实上正在向县级政府的派出机构逐渐过渡，没有独立的财权，财力依靠上级的转移支付，花钱靠上级拨付，要钱成了乡镇领导的重要工作任务，经费处于缺口状态，常常是“等米下锅”。

路在何方

我们通过调研，梳理出现阶段乡镇财政的五大特点和存在的五个问题。

乡镇财政凸现的五大特点：

一、填补了为农服务与综合协调两个“空位”。乡镇财政为农服务职能显著增强，主要表现在两个方面。一是增强了乡村两级财务管理职能。乡镇普遍增添了农村财务服务内容，基本做到了同一财政所一块牌子，一套人马，多项职能。建立了乡镇会计集中核算和村财乡管制度，财政所负责乡镇各单位的会计核算业务，同时为村级财务管理提供代理记账、会计核算、监督、财务公开等服务，并与经管站一起承担了村级资金的审计工作。这一制度的建立得到了农民群众的首肯，也得到了村级干部的欢迎，还干部了一个清白，给农民了一个明白。二是建立了涉农补贴发放“一折通、一卡通”发放体系，建立了涉农补贴发放的“高速路”，保证了涉农补贴的发放，做到了服务群众更直接、更有效。随着国家强农惠农政策的实施，对农村、农民的各类补助也越来越多，乡镇财政职能随之适应，及时填补了这个“空位”。乡镇财政所承担了涉农补贴发放的大量工作，尤其是“一折通”发放机制的建立，乡镇财政通过核实享受对象、公示补贴名单、逐户兑付落实等程序，有效地解决了涉农补贴发放中存在的虚报冒领、兑现不及时等问题，既保护了农民的利益，也节省了大量的发放成本，深受农民群众的欢迎，为乡镇财政赢得了荣誉。

与此同时，乡镇财政综合协调职能也相应增强，乡镇财政所在配合乡镇政府协调各类资金，参与乡镇经济规划、决策，组织提供农村公共产品服务，推进新农村建设等方面的综合协调职能不断增强。这两个“空位”的填补，架起了政府与群众连心的桥梁，沟通了公共财政与百姓的生活，成为乡镇服务型政府建设的标志。

二、肢解了预算与监督两个财政管理“本位”。一方面，乡镇财政预算管理的职能严重弱化。税改后，原在乡镇财政支出的乡村道路建设、乡镇中小学危房改造、中小学教师工资、农村卫生医疗、计划生育和民政优扶等支出陆续上划到县财政预算支出或有关职能部门拨付，乡镇财政只负责政府机关及有关站所的支出管理，支出范围窄，预算调控余地小。特别是随着“乡财县管乡用”改革的实施，乡镇财政实行预算共编、账户统设、收支统管后，县财政在实际意义上包揽了乡镇的预算，预算多少是多少，完全视县级财力而定。乡镇预算管理职能已基本丧失，乡镇财政所也基本上成为县财政的报账单位和“出纳员”。另一方面，乡镇财政监督乏力。下达乡镇的涉农补助资金增多，但分属财政、民政、林业、农业、教育、计生等多个部门，资金分散，多头管理，乡镇财政无法实施有效监督。由于部门利益的驱使，大量的涉农项目资金仍归县级部门管理，实施县级“报账制”。县财政监督“离的远”，乡镇财政监督“看不见”、“摸不着”，使本属于乡镇财政管理监督的职能严重被肢解，资金使用监督“缺位”问题突出，容易形成管理“真空”。

三、形成了农村公共产品供给与支出责任两个“缺位”。目前，我县乡镇多属补贴乡镇，基本财力靠省县转移支付，自身难以为农村提供公共产品，特别是在经济不发达和较为贫困的乡镇，由乡镇财政提供公共产品更无从谈起。由于财力限制，乡镇的支出责任也严重淡化，支出的依赖性和随意性并存。目前县乡财力分配形成一种事实上的“财政承包体制”，县级财政“越俎代疱”，造成支出责任上移，对乡镇政府缺乏激励政策，难以调动乡镇理财的积极性。乡镇政府用钱“外向型”思维严重，“内敛型”思考缺乏，责任意识淡化。要钱成了乡镇领导的主要工作，要不来就借，借不到就欠，寅吃卯粮。报账成了财政人员的主要任务，只要账上有钱，想方设法要报出来。同时，乡镇工作任务以及政策要求与支出责任不对称，农村债务仍成增加的趋势，乡镇难以落实管理责任。财政对各项建设的资金补助标准，一定几年不变，受物价上涨、劳动力成本增加等因素的影响，往往造成超预算、超标准建设的现象，容易形成政府债务。另外，由于资金来源不足，村级组织在落实国家惠农政策项目、兑现涉农补贴、开展新农村建设中承担了大量的办公费用，形成了隐性债务。这两个“缺位”的存在，根源在财力，关键在发展，相信通过县乡财政实力的不断壮大，乡镇当家理财的责任意识、服务意识会不断增强，做到职能履行上的不缺位。

四、带来了非税收入管理与资产管理两个“虚位”。一是非税收入管理职能落不到实处。由于机构上划，在乡镇中的行政执法权（如公安、司法、计划生育执法权等）大多直接或间接掌握在上级相关职能部门手中，特别是乡镇中小学上划县级管理后，学校的收费资金自收自用，自行报账，脱离乡镇财政监督。二是国有资产管理落不到实处。乡镇大部分单位由县级部门主管，乡镇上划单位的资产同乡镇财政之间没有隶属关系，县级财政“鞭长莫及”，乡镇财政“有职无权”，一些单位随意处置资产，存在资产流失现象，形成国有资产管理上的严重脱节。

五、形成了工作和指导上的两个“错位”。一是对乡镇的业务指导的错位。县乡财政之间，无论是制度设计与建设，还是资金的安排，乡镇都依附于县级，县级财政负责对乡镇财政的指导和建设，既有力不从心的财力限制，又有条块之间的利益纠葛，难以形成对乡镇财政的统一协调指导，不利于乡镇财政的建设和发展。二是乡镇财政干部工作时间的错位。由于乡镇财政人员的管理考核体系不完善，实行“双重管理”，出现大量的时间奔波在报账的路上，挖空心思找发票，多重审核签字，行政成本过度增加。

乡镇财政存在的五方面困难问题：

一、职能定位不清，影响财政发展。面对新形势、新任务的要求，合理定位乡镇财政职能势在必行。如不及时从制度上规范与管理乡镇财政工作与人员，并建立相应的激励约束机制，难以从根本上解决目前乡镇财政职能存在的“缺位”、“空位”、“错位”等现象，不利于党在农村各项财政经济政策的贯彻落实，不利于乡镇职能的有效发挥。同时，理清职责，落实责任，加强和深化乡镇财政管理体制改革，也是各级政府和财政部门的期望，更是基层财政工作者的呼声。

二、工作量加大，工作难度增加。由于乡镇财政处于财政管理体系的末端，直接面对千家万户，工作面广，服务项目多，补贴兑付工作程序和标准要求较高，致使任务十分繁重，乡镇财政人员不堪重负。一些财政所长反映，由于涉农补贴涉及到农民个人的直接利益，发放工作做不好，影响较大，发钱比收钱还难。同时，会计核算业务也大量增加，一名财政干部甚至要管理多个账户，加之会计核算行政干预仍然较多，也人为地造成工作难度的增大。

启示之三，突出乡镇财政的服务职能，是农村经济社会发展的现实需要。乡镇财政职能，服务是根本，发展是关键。我国从上到下正在构建的公共财政体制，就是按照“以人为本、科学发展”的要求，旨在提高财政对公共服务的保障水平。在当前城乡差距仍然较大、农村公共服务供给严重不足的情况下，客观上乡镇是一个直接服务于农村、更贴近和了解农民，能引导农民从事生产经营和建设的高效率的不可替代的基层政权组织。因此，突出乡镇财政的服务职能，以服务促发展，以发展保服务，既是乡镇一级财政发展的必由之路，又是农村经济社会发展的现实需要。

启示之四，重视和加强乡镇财政管理，是实现县乡财政可持续发展的客观要求。从长远发展来看，进一步重视和加强乡镇财政的管理，是政府职能转变的重要内容，更是实现县乡财政可持续发展的客观要求，随着《湖南省财政厅关于全面推进乡财县管乡用改革工作的通知》和《湖南省财政厅关于全面推行乡村财政财务精细化管理的意见》两个文件的出台，使我们看到了强化乡镇财政管理的曙光。

启示之五，加强乡镇财政队伍建设是推进新农村建设的重要保证。由于我县农村经济发展不一，税费改革前后的乡镇债务、经济状况复杂等农村事务县政府难以直接管理，而作为最底层的乡镇财政有着与千家万户农民群众密切的联系。因此，加强乡镇财政队伍建设，提高财政人员的政治和业务素质，对于如何化解历史遗留问题，保稳定、促发展、正确贯彻党的惠农政策有着十分重要的作用，这也是一个历史阶段基层财政、乃至基层政府的重要职能。