《地方人大法治建设和制度创新的30年光辉历程与启示》

地方人大法治建设和制度创新的30年光辉历程与启示

30年来各种因素和条件的变化是不言而喻的。面对新的历史背景，一定要有发展的眼光，不断创造条件实现人大的制度权威。

1.法律文本赋予地方人大重要地位和职能，但实践中人大职能地位实现程度受制于极其复杂的因素。要从“文本—现实”坐标定位地方人大的地位和作用。

30年来，地方法制建设在不断推进，地方人大也在不断创新。但是，无论做出多大的努力，文本上的制度设计和现实中的制度运行总是有很大的区别。作为地方国家权力机关，地方人大应该担负宪法法律规定的诸多重要职权，但如果仅从理论逻辑或法律条文出发，得出的结论往往是过于理想化的，而现实中人大职能的行使却又很不理想。如何恰切地认识和把握地方人大的职能作用。从30年乃至50年制度建设的实践观察，得出的结论是，置于文本与现实两个维度构成的坐标系中，既从理论层面思考，又从实践层面观察，才能较准确地把握地方人大的历史方位和现实方位[1]。

国家政权机关的地位和职权必然由宪法和法律所规定。法律上赋予地方人大诸多重要职权，是社会主义民主法治的价值取向和目标，也表达了人民民主的发展方向和路径。但是，实践中地方人大地位和作用的实现程度，地方人大及其常委会某一职权的行使程度、行使方式、行使的绩效，受制于体制的、机制的、观念的，甚至经济的和社会历史文化等多种因素。政治体制改革的进程、党政关系法治化的程度、特定时期党的政策主张等，对其影响更直接；有的时候与权威领导人的看法和注意力以至作风、威望等也有很大关系。突发的社会和**，也会强烈地影响到对局势的主流判断，从而影响到人大制度的建设发展。如果对政治发展进程和制度变革的节奏难以自如把控，可能引起某种既定平衡以至政治社会稳定的不确定性，使行动者（包括决策者和执行者）不会单纯追求抽象的理念或强调落实法律文本之规定，而更倾向于采取规避风险的策略。由是观之，地方人大的某些文本权能，在当前以至今后相当长的时期，现实中依然受到很大制约[2]。

从这样的角度审视地方人大的历史和现实方位，就是不仅要坚定地方人大建设的方向和目标，也要理解人大制度前进的渐进性和阶段性。人大制度建设既得符合人民民主发展的方向，也得考虑其现实的可能性。这样才能清晰认识人大工作和人大制度建设中哪些是可以做而且能够做得更好的，哪些是需要继续创造条件逐步实现的，哪些是超越现实许可暂时无法做到的，从而使地方人大的探索创新更有成效，更能发挥出它的价值[3]。

2.地方人大制度创新的力度和效果在不同地方和不同时期有很大区别，很大程度上缘于地方经济政治社会条件的不断变化。地方人大建设有待进一步稳定化和法制化。

正因为人大职能实现程度受制于复杂的因素，所以地方人大各项职能的行使在实践中并不平衡，有的职能如立法权行使得相对充分，有的职能如对财政预算的监督事实上存在很大的伸缩性，有的职能如监督权的许多规定能否落实取决于各种环境因素而非人大自身原因，甚至有的职能被长期搁置在文本中或仅限于形式上行使。很大程度上，地方人大制度创新能否产生理想绩效，与经济社会条件成熟度相关。如果不能产生预想的绩效，可能意味着不甚符合政治社会现实，或者政治经济社会条件尚未成熟；如果地方人大进行的创新产生了预想的绩效，必定是某一方面的政治经济和社会条件已相对成熟。

回顾上世纪80~90年代地方人大创造出的那些监督方法，不能忽视这样一个现象，就是那些制度“创新”大都回避宪法和法律规定的监督方式，而主要运用宪法和法律以外的方式，回避“刚性”的监督手段而采用相对柔和的手段。宪法和法律明确规定的方式，如听取和审议“一府两院”的工作报告、审查和批准计划和预算多限于形式上的“行使”，质询、特定问题调查、撤职和罢免等基本被“搁置”不用。这曾经被戏称为“走小路不走大路”。出现这种情况，就是因为现实中地方人大在地方国家政权中的定位并不如宪法法律文本中那样“清晰”，现实中党政关系也不比“理论上”那样容易理顺，不仅仅是法律对地方人大监督职权的规定过于原则、缺乏可操作性，最关键的是地方人大行使宪法法律规定的“刚性”的监督手段的社会、政治条件尚不具备，把法律上的东西落实在现实中尚有很大的障碍。但是随着我国政治经济和政治文明建设的发展，人民群众对加强监督，根治腐败，建立廉洁、透明、高效政府，保证司法公平公正的愿望也十分强烈。为此一些地方开始探索在现行体制和现行法律状况下也能运作，又能在一定程度上加强法律监督，保证法律的遵守和执行的形式，这就有了监督制度“创新”。而地方人大“创造”的这些监督方式，灵活性较大，可软可硬，一般也不涉及处置，没有严格的规定要求，“想出手时就出手”，这就给地方人大很大的操作弹性。正因为这样，这些“新”的监督方式一时间向全国各地方推开。

4.发挥好人大职能作用符合人民民主建设的方向。要为发挥地方人大的作用和价值创造条件，绝不能虚化和矮化人大的法律地位。

充分发挥地方人大的职能作用，是发展人民民主的需要。“任何脱离中国国情，超前于经济文化发展阶段和发展水平的民主建设，只能是空想；任何固步自封，落后于经济体制改革和经济社会发展水平的民主建设，也不利于社会主义的顺利发展。”[10]地方人大的探索创新，如果超越中国国情，超前于经济文化发展阶段和发展水平，在实践中就可能发挥不出作用，以至于流产；但同样，如果故步自封，落后于经济体制改革和经济社会发展水平，也不利于民主法治的顺利发展。如果在地方人大工作和制度建设中可以做而且能够做得更好的，我们没有做或没有做好，那就是“失职”；如果是需要创造条件逐步实现的，我们没有积极地创造条件，而是消极等待，同样是“失职”。比如面对全球金融危机，国家出台了4万亿元的经济刺激计划，人民群众期望了解这4万亿元的巨额资金如何使用、用到了哪里，而且期望把资金用到最该用的地方、发挥出其最大的效能。人大有财经监督的法定权力和手段，如果各级人大对此依然无所作为，就会“失职”，人民群众就会不满意。总体上来看，30年我国地方法治和人大制度建设不断取得进步，说明我国的地方法治和人大制度建设基本上是适应了经济社会发展和民主政治建设总的进程。

“一个国家的政治发展、经济发展、文化发展是互为条件的。”[11]发挥地方人大各项职能的经济社会条件，也是由不具备到逐步具备、由不成熟到成熟。要发展地看问题，不能因为现实的或暂时的原因虚化和矮化地方人大的职能和地位。很长一段时间在社会上甚至在人大内部，蔓延着一种人大无所作为的思想，或者认为人大工作无足轻重。有很多人或者很多时候，只是口头上讲人大制度的重要性，在文件和领导讲话上“发挥”人大的职能作用，而实际上对发挥人大作用顾虑重重，对人大制度建设不积极，甚至设置障碍。如果我们的思想和观念被各种陈规陋习和条条框框所禁锢，不能跟上时代的步伐，就会成为前进和创新的束缚及障碍。改革开放30年，就是中国共产党以巨大的勇气不断解放思想、一次次突破各种思想上的障碍和体制上的束缚的30年。30年来各种因素和条件的变化是不言而喻的。要有发展的眼光，不应该作茧自缚，因偏见而固执己见，因短视而拒绝变革，因狭隘而自以为是。面对新的历史背景，一定要按照党的十七大提出的深化政治体制改革、扩大人民民主的要求，不断创造条件推动实践发展和理论创新，实现地方人大的制度权威。