《论我国财政均衡转移支付制度的建立》

论我国财政均衡转移支付制度的建立

摘要：随着我国分税制体制路径依赖的不断强化，纵向财政失衡和横向财政失衡问题不但没有妥善解决，反而呈现进一步拉大趋势。这种失衡难以保证各级地方政府提供均等的公共服务。本文以政府间转移支付制度理论为基础，以我国财力分配的失衡为切入点，提出建立均衡转移支付制度的政策建议。关键词：财力分配；失衡；均衡转移支付制度1994年以来的分税制财政体制改革取得显著成绩，突出表现为“两个比重”继续稳步提高，中央宏观调控能力显著增强，财政收入持续稳定增长。但现行财政体制侧重中央政府与地方政府间收入的“集中”划分，忽视省以下地方政府事权与财权的匹配，加之非规范的转移支付制度，我国政府间纵向财力失衡和区域间政府横向财力失衡问题严重，基层财政和落后地区财政困难的状况堪忧。而转移支付制度是有效平衡政府间财力差异的重要手段。因此，积极探讨我国政府间均衡转移支付制度的建立对解决我国政府间的财力失衡有重要意义。

一、当前我国政府间财力分配差异状况及转移支付的作用

（一）现行财政体制下我国财力分配差异较大。我国区域间政府财力分配明显失衡。一是区域间人均财政收入的差异逐渐拉大。按总人口计算，1994年我国东部、中部、西部地区人均财政收入比为2.30：

1.29：1，到2005年扩大为2.54：

1.40：1；最高的上海市人均财政收入7972元，是最低的西藏自治区的18.36倍。二是区域间人均可支配财力的差异日趋扩大。1994年我国东部、中部、西部地区人均可支配财力比为1.71：0.86：1，到2005年扩大为1.91：0.87：1；最高的上海市人均可支配财力9106元，是最低的湖南省的9.56倍。三是区域间人均财政支出的差异进一步扩大。1994年我国东部、中部、西部地区人均财政支出比为1.64：

1.13：1，到2005年为1.56：0.85：1；最高的上海市人均财政支出9259元，是最低的安徽省的7.94倍。不难看出，现行分税制财政体制下的政府间财力分配能力差异明显。

（二）财政转移支付对缩小地区间政府财力差异的作用。自1994年实行分税制改革以来，为保证地方既得利益，国家制定了税收返还政策。即以1993年为基期年，以分税后地方净上划中央的收入数额为中央对地方的税收返还基数，基数部分全额返还地方，以后给予一定的增长返还。从1994年开始，税收返还与消费税和增值税的增长率挂钩，每年递增返还。关于税收返还的递增率，规定按当年全国增值税和消费税平均增长率的1：0.3系数确定。不久，为更充分调动各地区的积极性，将税收返还的递增率改为按各地区分别缴入中央金库的“两税”增长率的1：0.3系数确定。这种税收返还政策属于中央政府对地方政府的财力支持，在一定程度上保证了地方政府的财力。同时，我国为均衡地区间财力差距，促进公共服务均等化，在保留改革前结算补助等转移支付项目的同时，建立了政府间转移支付制度。现行中央对地方的转移支付分两类：一类是财力性转移支付。主要目标是促进地区间公共服务均等化，包括一般性转移支付、民族地区转移支付、调整工资转移支付和农村税费改革转移支付等。另一类是专项转移支付。旨在实现中央的特定政策目标，实行专款专用，包括一般预算专项拨款、国债补助等。1994—2005年，中央对地方转移支付总额增量为26288亿元。其中，东部2707亿元、中部11438亿元、西部12143亿元。随着中央财力的增强，中央对地方转移支付不断增加，2005年中央对地方转移支付规模达7341亿元，相当于1994年的15.9倍，年均增长28.6％。其中，财力性转移支付3812亿元，专项转移支付3529亿元。现行的转移支付制度在一定程度上缩小了地区间政府的财力差异。若以基尼系数测算，考虑税收返还后，省、市、区间财政收入差异程度有所下降，按照“1：0.3”计算的“两税”返还对缩小省、市、区收入差距也有所贡献。中央财政转移支付后，省、市、区间人均财政收入差异程度明显下降，基尼系数已下降到0.4以下。1999年后，财力性转移支付对缩小省、市、区间收入差异程度的贡献率逐步扩大，到2005年，考虑财力性转移支付后，省、市、区间财政收入基尼系数减少了0.105。可以说，一般预算收入存在明显差异。如果考虑税收返还，人均收入基尼系数则下降到0.457，说明考虑税收返还后地方收入不均衡的情况有所缓解。若再考虑财力性转移支付，基尼系数则下降为0.351，比人均一般预算收入的基尼系数下降了0.12，省、市、区间财力性转移支付均等化相对较明显。通过以上分析可发现，我国当前政府间财力差异明显。各地区由于经济发展水平的差异，其财力集中能力也存在显著不同。虽然中央财政部门一直关注这种地方财力差异并采取了转移支付的办法来缓解地区间财力不平衡的问题，但地区间政府财力差异因地区经济发展差异而在很长时间内存在。因此，如何进一步完善我国的政府间转移支付制度显得十分必要。本文认为应建立以地区财力均衡为目标的转移支付制度，从而在制度上保障政府间财力的相对均等。

（五）稳步实施政策性转移支付。政策性转移支付应明确定位于增进国家的内聚力，主要用于少数民族地区和边远地区。我国是个多民族的国家，民族地区的稳定性显得尤为重要。地区间差距的扩大，必然会影响到国家的内聚力。因此，国家必须对民族地区和边远地区进行额外的政策性转移支付，但其所占比例不应过大。由于中央政府对政策性转移支付的具体执行有极大的“相机抉择权”，因此，决策过程必须有透明度。

（六）建立健全与转移支付制度相关的法律。以法律形式把转移支付制度的原则、内容、形式、预算和监督等问题确定下来，是各国的共同经验，这有利于减少人为因素的干扰，保证转移支付制度的正常运行。我国现行的转移支付制度还很不完善，缺乏规范性和透明度，带有很大的随意性，急需加强法制化建设。首先，制定法律来明确划分各级政府的事权财权。其次，制定专门的《转移支付法》，对转移支付的目标、原则、资金来源、执行程序、计算方法及转移支付的监督管理等做出明确的规定。再次，要规范转移支付的审批监督程序，编制转移支付预算并在预算法中予以明确，按预算审批监督程序，报人大审查批准，一经批准不得擅自变动。

（七）成立政府间转移支付政策委员会。在转移支付的设计阶段，该委员会可隶属财政部，这样做可使委员会借助财政部的权威，较容易获取数据和地方政府的支持。但从长远看，该委员会应相对独立，这样才能较少受到中央和地方政府的影响，客观的处理上下级政府的意见。委员会的主要职责是：起草转移支付的相关法律，确定转移支付的年度规模，设计和修正转移支付的计算公式，对往年的转移支付制度的实施效果进行评估，协调各方在转移支付中可能产生的利益冲突，建立一个强有力的财政管理信息系统。同时，还应向全国人大提供政府间转移支付的年度报告，一方面对上年转移支付情况做出评估，另一方面对下一年的转移支付情况做出预算和规划。