《财政监督与财政制度变迁》

财政监督与财政制度变迁

[摘要]财政制度有广义、狭义之分，广义的财政制度是指财政分配关系、财政分配原则及财政管理程序的总合，而狭义的财政制度是指财政预算制度和财政管理制度的各项规则。分析财政监督在财政制度运行时所运用的是狭义的财政制度概念。财政制度由统收统支制到分税制的转变，由完全的预算管理，到预算内与预算外制度并列，再到建立综合财政管理制度，都是财政制度发生阶段性转变，即财政制度变迁的具体表现形式。财政监督的直接效用之一，就是通过规范财政程序，约束财政人员行为及分析财政资金效益，降低财政制度的成本，使其净收益最大化。我们说财政监督具有发现新制度的功能，是指一旦财政监督的边际成本过高，长时间超过了财政制度的边际成本，就说明财政制度存在严重缺陷，需要向更加合理的制度变迁，比如几年前当预算外行为冲击预算内时，以“三查”为主要措施的财政监督其成本也是巨大的，甚至难以为继。

一、引论

财政监督存在的重要性和必要性，一般是从财政监督的对象考察的。即财政监督首先约束政府人员主要是财政人员的行为，要求其严格按程序和规章制度办事。其次是监督财政资金的支出。使用及其效益。这主要是从财政监督的外在作用方面说明它存在的必要性。但是，在实际中财政资金的效益往往是很难估量的，财政人员只能按程序或按规定用途分配资金，财政监督依然存在而且日益增强。如果在成熟的市场经济条件下，财政行为非常规范，财政资金使用效益是很容易测量的，财政监督依然会存在，这是因为财政监督存在的根本原因不在别的，而是因为它作为财政制度的内在机制，影响着财政制度运行和变迁效应。

改革开放二十多年来，我国经济体制发生了根本变化，经济结构和水平也有显著提高。在不断变化的宏观经济环境中，财政制度也在演进，即从计划经济的建设财政向市场经济的公共财政变迁。一方面是经济环境的巨大变化，财政制度和制度环境之间取得这样长期均衡的内在因素之一，就是财政监督起到了无以替代的调整作用。

因而有必要从财政监督与财政制度关系的方面，去考察财政监督存在的内在原因及其作用方式的变化，这样有益于看清财政监督机制对财政制度运行的保障机制，并进而发挥财政监督对财政制度变迁的客观作用，及时促进公共财政制度的建成。

二、财政监督方式变化与财政制度变迁

财政制度有广义、狭义之分，广义的财政制度是指财政分配关系、财政分配原则及财政管理程序的总合，而狭义的财政制度是指财政预算制度和财政管理制度的各项规则。分析财政监督在财政制度运行时所运用的是狭义的财政制度概念。财政制度由统收统支制到分税制的转变，由完全的预算管理，到预算内与预算外制度并列，再到建立综合财政管理制度，都是财政制度发生阶段性转变，即财政制度变迁的具体表现形式。

财政制度变迁是由内外两方面的因素决定的。一方面是制度环境变化作用的结果，经济体制和经济结构的变化，决定了财政作用方式和财政结构的变化，这种变化必然导致政府分配格局的变化，从计划财政到公共财政的转变就由这个原因造成的；二是政府经济角色的变化，政府从微观经济的直接组织者转变成宏观经济的调控者，每一级政府成为同级资源的配置者，需要掌握相应的财力，分税制就因应而生。可以说，政府角色的变化也是经济体制变化的产物。因此，制度环境变化对财政制度变迁起了决定性作用。

在二者之间，财政监督起着反应和调节的作用，使二者在更高的水平上达到均衡。这一点从预算管理制度变迁上看得最为清楚。计划经济时期，几乎一切财政资金均由预算内安排，支出要严格与宏观计划和企业计划相符合。财政监督职能表现于对计划制定和实施的约束。改革开放之后，中央放权于地方政府和国有企业，预算外资金范畴形成，并一度与预算内资金并驾齐驱。由于地方政府和国有企业支配权的增大，财政监督主要任务就是检查财政资金的使用方向，测量财政资金使用效益，在一定程度上既保证了地方与企业的自主权，又保障了财政制度的运行。

但是随着预算外制度的拓展和制度外行为的增加，财政监督的压力增大，不得不采取突击性措施来补充监督力量，比如存在多年的“三查”措施。如果没有财政监督有力控制作用，财政制度运行会由于预算内预算外制度的矛盾而受阻。在公共财政框架内，预算外制度被纳入综合财政，以及被全面的预算制度取代，财政行为需要日益规范，财政过程需要法制化，这样，财政监督从针对具体细节，转变到健全财政制度、优化政府服务程序，提高公共财政的宏观效益上来，与政府宏观调控的角色相符合。

从理论上，财政监督制度的内生性，首先说明了政府行为也满足经济学的有限理性假设。由于政府人员是社会资源的支配者，他们的价值就是地位、支配力及个人收入的综合，就是追求一种满足程度，而不是个人收益的最大化，其次就是监督者与被监督者存在潜在利益的一致性，存在着使财政制度运行成本最少的可能性，以及财政制度变迁成功的可能性。

同时，在实践中，由于存在财政监督内生性的一面，财政监督的范围和方式就被基本限定了。选择财政监督的方式，就要考虑到监督者与被监督者存在潜在利益一致的一方面，主要监督财政程序是否公开公正，财政规章制度是否合理与健全，财政信息是否完全等方面，目标是要为被监督者提供一个透明的环境，使其很容易得到遵守制度的潜在收益，机会主义行为定会在一定程度上得到克服。当然财政监督也存在外生性一面，这是由于政府中的个人偏好不同所致，那么就需要展开财政监督，以检查和约束个体行为，两者结合起来就是平常我们讲的要检查制度建设及遵守制度的情况。

随着公共财政范围的日益扩大，政府人员所支配的社会资源也会增多，在个人偏好中社会地位的成分会增加，财政监督的内生性会有所增强，这样在设计财政监督制度中要更加关注内生性的影响，督促建立更加规范政府组织和公务制度，创造适宜政府人员遵守或执行的规则，使财政监督以较小的成本保障财政制度的运行和变迁。