《我国土地征用的政策取向》

我国土地征用的政策取向

从我国土地征用制度的变迁论土地征用制度的完善

2008-08-0

4一、我国土地征用制度变迁

1.计划经济时代重安置轻补偿的征地补偿制度。建国后，为了适应城市建设与工商业发展的需要，在1950年11月10日《城市郊区土地改革条例》（以下简称《条例》）中就提到了对失地农民的征地补偿，并在1953年和1958年进行了修改。总体补偿标准为土地年产值的2～6倍。1958年征用办法规定了农业安置和移民安置办法；1982年的安置途径增加了集体所有制企业吸收、用地单位吸收、农转非后招工安置等多项安置途径。总体来说，这个时期补偿标准严重偏低。但由于较好地解决了失地农民的就业和安置问题，所以征地进展顺利。

2.20世纪80年代安置和货币补偿并重的征地补偿制度。1986年6月25日，全国人大通过了《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》），采纳了《条例》中的土地补偿费、安置补助费等大部分规定，在安置途径上增加了非农就业安置方式。虽然征地补偿标准仍然偏低，但是由于增加了非农就业安置方式，对失地农民而言增加了农转工的机会。由于当时重工思想和巨大的工农业“剪刀差”，它给失地农民带来的诱惑是巨大的。所以，这种招工和货币安置相结合的征地制度在当时得到了失地农民的认同，征地工作顺利进行，没有出现因为国家大量征地而引发较大社会矛盾的情况。

3.20世纪90年代单一货币补偿方式下的征地补偿制度。1998年修订的《土地管理法》，除了规定政府在征地后应支付土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费，补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的30倍外，对征地农民的就业、社会保障等问题几乎没有涉及，导致大规模失地农民问题产生。

4.21世纪初多种安置模式并存的阶段。2004年国土资源部㈩台了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，提㈩征地补偿安置原则是使被征地农民生活水平不闲征地而降低。它创新了安置方式，在法律规定原有安置方式的基础上增加了土地入股等安置方式，形成了土地入股安置、农业就业安置、社会保障安置和移民安置等安置办法，以解决失地农民问题，并在实践中形成了多种安置模式并存。

二、我国土地征用制度的特点

1.实行相当补偿原则。从以上分析可知，我国对失地农民的补偿主要实行相当补偿原则。从建国初期1953年平均年产值三倍到五倍的补偿，到1982年土地补偿费和安置补助费的总和不得超过被征土地年产值的20倍的补偿价格，一直到1998年补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的30倍的补偿，均实行相当补偿原则。这种原则的施行，考虑到了政府的交易成本和交易费用，但却可能导致补偿成本与市场价格的背离。以南京市2002年为例，政府向农民征用土地的最低价为每亩8万元（含土地补偿费、安置补助费以及地上附属物和青苗的补偿费），最高价为20万元。而政府转手拍卖最高价为每亩980万元，最低价为每亩120万元，差距大得惊人。据国土资源部统计，地方政府土地㈩让金每年平均达450亿元以上，而同期征地补偿费只有91亿元。到2002年上半年，全国累计收取土地出让金达到6000亿元。压低征地补偿费标准，高价出让，成为地方政府财政收入的一个重要组成部分。

2.土地流转的政府垄断权。根据我国《土地管理法》第63条规定：“农村集体所有的土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移的情况除外。”并且《土地管理法》中规定“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。集体土地所有权不得转让，集体所有的土地不得出让，农村集体公共组织没有批准权，国家却可以根据公共利益为目的对集体所有的土地进行强行征用，使集体的土地成为国有。所以，国家征用成为集体农业用地转为非农用地的唯一途径，并将征地的范围从公共利益用地扩展到国家建设用地。所以，只要符合国家建设要求的，不论是否符合公共目的，都可以采用征用的方式将集体用地转为非农用地。

币安置相结合的安置补偿方式，由于为失地农民提供了较好的发展机会，受到了失地农民的欢迎。应针对我国目前失地农民存在的普遍文化程度偏低、非农就业技能较差的特点，将失地农民的安置与社会主义新农村建设结合起来，以有限的土地补偿款进行开发。这既可以实现资金的保值增值，又可以解决农村经济发展中资金不足的难题。

4.失地农民可持续发展要成为安置政策选择的核心。创新失地农民安置模式，是解决失地农民问题的有效途径。目前很多地区因为创新了失地农民安置方式，顺利化解了农民失地和城市化的难题，实现了失地农民和经济的双赢。目前比较成功的安置模式有上海、江苏和浙江地区“土地换保障型”安置方式，广东南海地区“土地入股型”安置模式，湖南咸嘉地区“留地安置和综合开发相结合”综合安置模式和石家庄槐底村的“集中开发型”安置模式等。总体来看，“土地换保障型”的安置方式解决了失地农民的就业和保障问题，却没有考虑到失地农民的发展问题。没有发展的市民化之路，使农民最终不能免除沦为城市贫民的惨剧。而“土地入股型”安置模式、“留地安置和综合开发相结合”综合安置模式和“集中开发型”安置方式都是通过土地统一规划，土地集中开发，让市民获取工业化和城市化中的土地增值收益，以及通过分享土地开发收益为失地农民开启发展之路，并为失地农民提供长久的保障。所以，这三种模式从严格意义上来说都属于开发型的安置模式，只是侧重点有所不同而已。单纯留地安置和就业安置并不能使咸嘉农民走上致富之路，而是综合开发使农民插上了飞翔的翅膀；槐底村村民只是因为敢以征地款去分吃城市化的一杯羹，才追上了现代化的脚步；南海人民勇于以地生财，以不变应万变，才能做享城市化之利。所以，如何以有限的土地补偿款进行开发，以实现资金的保值增值，是一个值得努力的方向。但是，值得注意的是，只有项目开发成功才会有失地农民的发展，否则会使失地农民陷入灭顶之灾。因此，开发性安置项目的选择至关重要。从咸嘉、槐底和南海等其他地区成功经验来看，必须选择市场风险较小、资金收益比较稳定的项目，特别是考虑与工业区建设、城市化功能相配套的经营开发项目，利用有限的土地征用款参与城市化功能相配套的物业开发，使农民通过入股分红从中得到长久的持续收益。这种经营方式是使农民在失地后不失利，确保失地农民长期保障的一种有益尝试，也是解决失地农民贫困化问题的一项重要举措。

失地农民问题不仅是一个农村经济问题，在很大程度上更是一个严重的社会政治问题。该问题的存在不仅对失地农民心理、经济地位和社会地位带来不利影响，而且也会影响到城市化进程和社会的稳定。如何顺利解决失地农民问题还有一条漫长的路要走。必须从完善土地征用制度入手，从社会保险、就业培训、安置模式各个角度妥善安排，切实制定一条适合我国特点的失地农民市民化之路，切实解决目前普遍存在的失地农民问题，防止损害失地农民利益的情况发生。（刘海云）