《论公共财政支出范围界定分析》

论公共财政支出范围界定分析

摘要。公共支出是政府活动的一个重要方面，其作为重要的宏观经济调控手段在社会经济发展中起着重要的作用。在社会主义市场经济条件下，市场是资源的主要配置者，起着基础作用，政府只能在资源的配置中起补充和校正作用，只有在市场无法解决或市场虽能解决，但解决不好的领域，政府的介入才是必要的，即政府活动的范围主要在满足社会公共需要的领域，因此，公共支出的作用极为重要。然而，在我国的财政理论和实践中，对公共支出的研究一直很薄弱。重收入、轻支出的传统体制下的理财观念和做法依然盛行，尤其是对公共支出管理的研究更是缺乏，无法为之提供科学的理论指导。

关键词：公共财政；财政支出；支出范围

abstract：thepublicexpenditureisanimportantaspectoftheactivities，asanimportantmeansofmacroeconomicregulationandcontrolinthesocio-economicdevelopmentplaysanimportantrole.inthesocialistmarketeconomy，themarketisthemainallocationofresources，thefoundationplayedaroleinthegovernment””sallocationofresourcescanonlyplaytheroleofcorrectionandaddedthatonlythemarketcannotsolvethemarketorareabletosolve，buttheyarenotproperlysolvedtheareasofgovernmentinterventionisnecessary，thatisthemainscopeofgovernmentactivitiesinthecommunitytomeettheneedsofthepublicareas，publicspendingisofparticularimportance.however，china””sfinancialtheoryandpracticeofpublicspendingonresearchhasbeenveryweak.emphasisonincome，expenditurelightofthetraditionalsystemoffinancialmanagementconceptsandpracticeswhichstillprevail，especiallyonpublicexpendituremanagementisthelackofresearch，sciencecannotprovidetheoreticalguidance.

keywords：publicfinance;financialexpenditure;expenditurerange

前言

目前，公共支出领域中，财政供应范围和资金分配的边界界定不清，哪些现在可以交给市场，哪些将来可以交给市场，哪些现在财政没承担而以后该承担，理论上不清楚，实践中更模糊。公共支出领域中管理粗放、预算软化、控制不力现象相当普遍。因此，根据我国市场经济的特点与进程，从理论与实践上对公共支出有关问题进行研究，是建立与社会主义市场经济运行机制相适应的公共财政的客观要求。

一、公共支出范围界定的标准

所谓公共支出范围，乃是由财政内涵决定的外延边界问题。公共财政就是满足社会公共需要的社会资源配置活动。这是认识和界定公共支出范围的基本依据。社会公共需要既不是通常所说的人人都需要，也不是一般说的大家的需要，而是维持一定社会存在和正常发展，必须以社会为单位组织实施的诸多事务的需要。满足社会公共需要的是社会公共事务，它是（1）代表全社会共同利益和长远利益，只有社会出面组织和实施，方能实现的事务；（2）是家庭部门和企业部门不愿办，而又是社会所必须办的事务；（3）虽系一般社会成员可以举办，但唯有社会为主体去举办，才能有效地协调社会成员利益的事务。它从市场经济角度来观察，也就是在社会资源配置中，不能进入市场和市场作用失误的领域。

要正确划清公共支出范围，除了要掌握住科学标准外，还要注意观察问题的视角。因为财政内涵是稳定的，但其外延却是随生产力发展、生产方式变迁，社会经济运行机制的改变，而不断发展变化着。同样的需要，在特定社会经济运行机制下，其满足属于公共事务，而在另一社会经济运行机制下则未必。因此，同一事务从不同的体制角度出发，就会得出不同的结论。例如，高等教育事业支出，在计划经济体制下，是财政支出范围，而在市场经济体制下，就不再完全属于公共支出范围。因此，运用界定公共需要及支出范围标准，区分公共事务与其它事务界限，必须立足于市场经济运行机制这一基点上，才能得出正确的结论。

此外，公平和效率也是界定公共支出范围的重要问题。预算支出分配要做到公平，必须科学、合理、公正和公开，使各部门和单位对年度经费预算心中有数。由于资源是有限的，因而其使用不能不考虑到效率。为此，公共支出范围的确定要满足公平与效率的要求，使其规模适当，结构合理。

按照上述的标准，今后我国政府的公共支出主要有两大类。第一类主要是弥补市场缺陷或者说对市场失败领域的支出，如满足社会对国防安全、社会秩序、行政管理、外交事务等方面的需要；满足社会对社会公益事业如社会基础性文化、教育、科技、卫生事业及社会保障等的需要；满足社会对社会公共设施如道路、桥梁、邮电通讯、自然资源和生态环境保护等的需要，等等。第二类是矫正市场偏差的支出，如调节总量平衡和结构优化的支出；调节地区之间、产业之间和个人之间的利益关系，实际效率和公平兼顾的支出，等等。

二、主要的公共支出的范围界定与调整

（一）公共工程支出范围的界定与调整。

建立市场经济体制，财政职能也必须转换。国有资产按其经济社会功能来划分，包括社会公共性资产和经营性资产两个部分。公共性资产是国家财政为满足社会公共需要而投入资金所形成的资产。它们在市场经济条件下仍是满足社会公共需要，因而其投资是公共财政支出的范围。而经营性资产则不同，它不是为了社会共同需要，而是为了满足一般社会需要和增值目的，而投资形成的。它的作用与私人的经营性资产没有多少区别，因此，其投资应当也必须从公共财政的职能中分离出去。

我国现有的财政预算中经济建设支出范围包括：（1）基本建设投资拨款；（2）流动资金支出；（3）挖潜改造资金；（4）简易建筑费；（注：《1999年政府预算收支科目》取消“简易建筑费”类级科目，有关支出在“其他支出”类中反映。参阅财政部：《1999年政府预算收支科目》，中国财经出版社1999年版第82页。）（5）科技三项费用；（6）地质勘探费；（7）支援农村生产支出；（8）农林水利气象等部门的事业费；（9）工业交通商业部门事业费；（10）政策性补贴支出，等等。

以上十项内容大体可归结为三类。一类是用于社会共同需要的经济建设经费，包括基本建设支出中用于交通、邮电、电力的部分投资及用于公共设施和社会科教文卫部门固定财产的投资；地质勘探费；支援农村生产支出及价格补贴等等；一类是用于提供社会一般产品的扩大再生产经营性投资的经费，包括基本建设投资中扣除公共投资以外的剩余部分；一类是属于维持企业生产经营活动所需运营资金，除前两类资金之外都属这一类。以上三类，前一类属公共财政支出范围，其余则否。要建立公共财政，必须科学地划清财政的公共建设投资与国有资本经营性投资的界限，把经营性国有资本投资职能，转移给国有资本专业管理部门。同时财政全面地从企业财务日常活动中退出去，不再直接干预企业财务活动，也不再承担为企业弥补亏损和补充资金，归还贷款等责任。

鉴于目前我国科研投入过低，特别是基础科研投入更少，公共财政建立后，在转换科研领域职能范围时，不宜缩小公共科研支出，而应在优化科技投入结构基础上，提高财政对科技投入的供给水平。增加投入后，要逐步减弱对应用科学和服务性科学研究的供给力度，加快其市场化改革的步伐，同时要逐渐加大对基础性科研及公益性科研的供给，最后转上财政科研支出服务于基础科学研究的轨道。

（七）公共文化事业支出范围的界定与调整。

财政支出对文化事业的支出，按其性质可分为二类，一是服务性事业，如，艺术表演、电影放映、图书出版、有线电视广播等等；二是社会公益性事业，如文物保护、无线广播、旨在弘扬民族文化的公共图书馆、文化馆、博物馆等等。前一类事业的服务及产品，可以通过市场提供，其成本可以通过收费补偿。在市场经济条件下，这些事业可以转向企业化经营，不再属于社会公共需要事务，无需财政供给；后一类事业虽然在某些服务提供时，也可以收取费用，但就其性质上看，有的是在消费上具有非竞争性和非排他性的劳务产品，有的关系到保护和弘扬民族文化遗产，提高民族文化素质，乃属于社会公共需要事务，难以实现市场化供给，只能由财政承担其供给责任。因此，财政在文化事业领域的职能范围转换目标是：随着市场经济发展，逐步从第一类事业的供给领域退出去，强化和完善后一类的供给。这样既增加了这些事业的活力，适应了市场经济发展，又降低了其对财政供给的依赖程度，从而相应地优化了财政在文化事业领域供给结构。所以，退出对服务性文化事业的供给，将其推向社会，走企业化道路，同时强化和完善社会公益性文化事业的供给，应当是文化事业领域财政职能范围转换的内容。