《试论促进就业、完善社会保障制度的财政对策》

试论促进就业、完善社会保障制度的财政对策

[摘要]中国是一个发展中的社会主义国家，社会各项制度正处于一个初级阶段，各项制度也存在诸多弊端。社会保障制度也正处于不完善阶段，许多问题都需要尽快解决。本文针对这些弊端提出了一些积极财政对策：加大对卫生事业改革和发展的支持力度、建立对贫困地区的社会保障专项转移支付机制、加强保险基金征缴，提高征缴率、扩大社会保障资金的覆盖面，促进就业和再就业等。社会保障制度是国家的一项重要的举措，切实关系到人民群众的利益，因此，做好保障工作至关重要。

[关键词]就业；社会保障制度；财政政策

财政与社会保障有密切关系，财政部已明确社会保障预算是国家预算的三大组成部分之一。社会保障基金的筹集与支付，都会直接影响财政的收支。在社会保障体制尚未理顺的情况下，财政部门担负着为政府综合考虑、协调、处理社会保障基金的筹集、使用、管理和政策研究等重要任务，所以，要充分发挥财政职能作用，积极推进就业与社会保障事业发展。在财政促进就业、参与、支持社会保障方面，要从国情省情出发，一方面千方百计扩大就业，力争实现充分就业；另一方面，要实现三个转变，即从经济财政到公共财政、从效率财政到公平财政、从面面俱到财政到重点突出财政的转变，确立社会保障优先的财政发展战略，按照“低水平、广覆盖”的要求实行基本保障。

一、政府促进就业，完善社会保障制度的前提条件

建立公共财政体制，并进一步财政对社会保障的责任是政府促进就业，完善社会保障制度的前提条件。

当代西方公共财政理论认为，公共财政存在的必要性，在于市场存在缺陷，也就是“市场失灵”，公共财政是为弥补市场失效，提供公共产品的政府分配行为，它是与市场经济相适用的财政模式，它的活动范围只能限定在市场失效的领域内，不能超出这一领域而损害市场机制的正常运转。

建立公共财政体制，是社会主义市场经济发展的必然要求；是新时期推动财政管理不断走向规范化、科学化，实现依法理财的必然要求；也是转变政府职能，加强廉政建设，促进国民经济和各项社会事业健康发展的重要推动力量。我国建设公共财政制度框架，一是着眼于满足社会公共需要，其职能范围以满足整个社会的公共需要为口径界定；二是立足于非盈利性，其收支安排以公共利益的极大化为出发点和归宿；三是收支行为规范化，即收支运作要建立在讲规矩、有规矩、守规矩的基础上。其基本标志是，以法制为基础；全部政府收支进行预算；财政税务部门总揽政府收支。所以说，深化财政改革，建立公共财政体制，是政府促进就业，完善社会保障制度的前提条件。

另外，要明确财政对社会保障的责任。近几年来，国家财政对社会保障的投入力度在持续加大，但缺乏对政府承担社会保障责任的明确界定，具有一定的随意性，这对于社会保障这样一项事关国计民生的重大制度安排而言，显然是有严重缺陷的。为此，应当明确政府对社会保障制度建设的主导责任，这一定位决定了财政肩负的社会保障责任不仅仅是社会保障的保底责任，而且也承担着社会保障制度建设与发展责任，而企业的负担却需要得到有效控制，个人的负担亦只能逐步提高。当然，政府在社会保障中承担的责任还应当同其自身的能力相适应，并应当伴随情况的变化而变化。在强调政府是社会保障的直接责任主体的同时，还必须注意防止另一种倾向，就是将政府的责任“扩大化”，使政府扮演“救火队”角色，疲于奔命，这对社会保障制度的完善也是不利的。应该通过法规制度进一步规范各个社会保障主体的责任。

在分税制的条件下，政府的社会保障责任应当被分解为中央政府与地方各级政府的责任，中央政府可以通过财政转移支持的手段对困难地区实行适当照顾，但社会保障制度必须最终实现财权与事权的统一。因此，国家应当尽快明确划分中央财政社会保障支出的增长快于地方财政社会保障支出的增长，地方对中央依赖度加强。“九五”期间中央支出年均递增75.75%，地方支出年均递增仅为14.57%.1998～2000年，全国财政“两个确保”支出总计1097.58亿元，其中中央财政占75.8%，地方财政仅占24.2%；从增长速度上看，1998～2000年全国财政“两个确保”支出增幅为年均103.6%，中央财政支出增幅为123.7%，同期地方财政支出的增幅仅为62.3%.所以，应当限制地方政府的所谓政绩工程，督促地方政府多考虑并解决事关人民基本民生问题的社会保障支出，这是完善社会保障财政供款机制并促进这一制度健康发展的重要保证。

二、促进就业、完善社会保障制度的财政对策

（一）提高财政收入占gdp比重及中央财政收入占全部财政收入比重，从而提高政府促进就业，完善社会保障制度的能力

按世界银行预算，人均gdp达到800美元的国家，财政收入应占gdp的25%左右。但我国财政收入占gdp的比重，“九五”期间年平均为12.82%，我国力争在“十五”期间将财政收入占gdp的比重提高到18%.作为国债直接债务主体的中央政府财政收入占gdp比重，则更低，属于世界上极度偏低的国家。1994年中央财政收入占gdp比重为6.22%，1999年为7.07%，2001年末仍低于10%.

提高“两个比重”，一是充分运用wto原则调整我国现行税制，适度扩大税基，提高财政收入；二是要用现代化手段加强税收征管，减少税收流失；三是规范政府收费行为，进一步推行“费改税”；四是扩大国家预算范围，将部分预算外资金纳入国家预算。但是，增加财政收入，最根本的问题是要求国民经济稳定快速发展，而我国产业结构不合理，地区发展不协调，城市化水平较低，国民经济整体素质不高，国际竞争力不强；科技教育较落后，科技创新能力不强；人才资源不足；水、石油等重要资源短缺；部分地区生态环境恶化。这些都是影响经济稳定及提高“两个比重”的重要因素，这是我们面对的一个难点。

（二）财政应加大对卫生事业改革和发展的支持力度

各地应按国务院统一部署调整基本养老金待遇水平，不得自行调整社会保险待遇水平和支出项目，或采用一次性支付失业保险金等不规范做法，更不能从基金中提取管理费。同时，遏制提前退休行为，并选择适当时机逐步提高退休年龄，避免对养老金支出带来更大的压力。办法是将现在的退休年龄确定为最低退休年龄，而将法定退休年龄逐步提高，职工可以在达到最低退休年龄后退休，同时相应调整养老金水平。

（七）搞好“三条保障线”，并依法逐步扩大社会保障资金的覆盖面，促进就业和再就业

财政要确保社会保障、工资发放等重点支出需要，帮助解决困难群众的生产和生活问题，促进社会稳定。同时，要加大对社会保障的支持力度，确保企业离退休人员基本养老金和国有企业下岗职工基本生活费用按时足额发放，继续做好城市居民最低生活保障工作，搞好“三条保障线”的衔接工作，依法扩大社会保障资金的覆盖面，将长期亏损、停产、半停产困难企业符合条件的在岗职工全部内入“低保”范围，做到应保尽保。要继续做好工资保障工作，规范财政支出次序，加大对困难地区和基层财政的转移支付力度，完善工资统一发放制度，尽快解决工资拖欠问题。并进一步落实就业和再就业的各项政策，认真实施税费减免等扶持再就业的各项财税政策，促进就业和再就业。