《欠发达地区县乡财政运行困境及解决对策》

欠发达地区县乡财政运行困境及解决对策

欠发达地区县乡财政运行困境及解决对策

县乡财政是我国财政体系中的基层财政，是小城镇、农村政权和经济建设的重要组成部分。近年来，随着我国县域经济的不断发展，我国县乡财政逐步壮大，收支矛盾和结构明显得到改善，对农村和小城镇的经济社会发展，对国家财政的总体建设，对我国县乡政权建设，都发挥了重要的作用。但是，随着农村税费改革步伐的加快，县乡特别是欠发达地区县乡财政运行出现了很多困难和问题，“吃饭财政”和“负债财政”成为普遍的县乡财政形态，亟待引起各级党委政府和相关部门的高度重视，并加快予以解决。

一、

突出问题

1、财政基础弱。一是财政收入规模小。我国经济欠发达地区地域面积大，县（市、区）拥有量多，但财政收入上亿元县（市、区）数量少。以2004年数据为例，我国2865个县（市、区），东、中、西部地区分别占31%、32%、37%；财政收入上亿元的县（市、区）中，东、中、西部地区分别占总数的47%、31%、22%；二是财政收入结构差。由于东、中、西部地区经济结构不同，导致财政收入结构差异也很大，东部地区二、三产业发达，县乡财政收入以增值税、营业税和所得税为主，欠发达的中西部地区县乡财政收入以增值税、营业税和农牧业税为主，其中西部地区农牧业税仍然是财政收入的主体税种。三是财政赤字数量大。东、中、西部地区县（市、区）之间贫富差距悬殊，地区间财力极不均衡，中西部地区财政困难比较突出，在转移支付补助均衡财力的支持下，财政仍入不敷出，保吃饭、保运转成为欠发达地区县乡财政的主要工作任务。2004年全国赤字县中东、中、西部地区所占比重分别为13%、22%、65%。

2、财政运转难。近几年欠发达地区县乡财政运转日益艰难，主要表现在：一是自给保障能力越来越低。在分税制改革中，中央上划了相当一部分原属地方政府的财力，加上省也集中财力，使县级财政的自给能力系数大大下降，县级财政包袱异常沉重，乡镇财政更是举步维艰，部分乡镇甚至需借款完成上级财政上缴任务。二是法定支出越来越多。由于县乡各个部门都强调各自的特殊与重要，不考虑财政的承受能力，不算综合帐，要求投入增幅高于财政增长比例，导致财政压力越来越大。特别是由于目前国家在水利建设、城市基础设施、农业综合开发等项目建设投入上，一般要求地方配套，使原本就需扶持的地方财政陷入两难境地，形成了越穷的得到的投入越少、投入越少则越穷的恶性循环。三是刚性支出越来越大。欠发达地区很大一部分是粮食主产区，每年仅需承担的粮食风险基金新增粮食亏损挂帐贴息支出就不少，加之今后随着新增粮食亏损挂帐还本付息比例提高，年平承担的数额还将大幅增加，市、县财力无力承受。另外，社保资金、工资改革等地方配套资金增加支出也不少。

3、财政负债重。当前，我国县乡财政负债率较高，负债面较广，负债额较大，中西部欠发达地区尤为突出，部分省乡镇负债率达到80%以上，有些地市更是县县有债，乡乡负债，这些负债乡镇有近乎一半入不敷出，有的乡镇甚至成了名副其实的“空壳”财政，即使在经济发达的沿海发达地区，这种“空壳”财政也不少。乡镇财政困难直接累及县财政，一些县级财政的行政事业管理缺乏资金保证。巨额的财政包袱已危及到正常工作和基层政权，特别是少数县乡拆东墙补西墙，借新债还旧债，陷入恶性循环，停水、停餐、停电、停车、停话的情况时有发生。

四是财政发展慢。主要表现在以下三个方面。一是增长速度不快。近几年欠发达地区县乡财政收入增长呈现出前高后低、增幅放缓、逐渐下降的趋势。二是增长质量不高。近几年欠发达地区财政增长部分大部分来自非税收入，非税收入占财政收入比重逐年上升，而税收收入的比重逐年下降，而非税收入的可用财力少，收入质量不高，使财政缺乏稳定增长的潜力。

二、主要成因

当前我国县乡财政特别是欠发达地区县乡财政运行普遍较为困难，究其原因，主要有以下几个：

1、机构改革不彻底。我国县乡财政供养人口过多，机构臃肿现象比较严重。虽然中央屡屡强调精简机构，但政策到基层执行起来，往往是减了机构不减人，庙少了和尚照旧多，机构确实精简了，但是“吃饭”的人却增加了，这种县乡机构改革说到底只不过是将人员负担“从扁担的一端挪到了另一端”，工资开支不减反增，这一点在欠发达地区则更为严重，主要是因受经济结构和发展水平限制，欠发达地区就业机会相对较少，想方设法挤进财政供养“笼子”的人更多。财政供养人员过度膨胀，致使一些县乡财政成为“吃饭”财政，甚至“吃饭”难保。

5、加快推进县域经济发展。推进县域经济发展，做大做强财政经济“蛋糕”，逐步建立起立体、多元、有后劲的特色财源体系。一是找准农民增收和财政增长的结合点，努力促进农村经济发展。首先要加强各级财政对农业基础设施的投入力度，夯实农业发展基础，优化种植业结构，突出发展特色农业。其次要大力发展乡镇企业，为乡镇企业的发展创造良好环境，重点加大对农业产业化龙头企业的扶持力度，充分发挥龙头企业的带动作用，促进农村产业结构升级。再次要加快小城镇建设，提高城镇化水平。充分发挥小城镇的辐射带动作用，使小城镇成为吸纳农村剩余劳动力的主渠道。二是找准传统财源和新兴财源的结合点，努力挖掘财政增长潜力。注重地方经济的客观实际，把握市场经济发展的规律，充分发挥自身优势，挖掘潜力，重点巩固传统支柱财源，全面培育新财源。首先要抓好工业结构调整，做大、做强支柱产业，每个地方都要发挥地方经济和资源优势，集中力量扶持几个拳头产品，几个利税大户，几个上百万元上千万元的支柱财源，做好示范，奠定基础，以点带面拉动区域经济增长。其次要按照市场经济的游戏规则，通过股份合作、兼并联合、公司制改组等多种形式，加快对县域国有企业的改革，同时配套完善社会保障制度，搞好再就业工程，努力使企业增加活力，减少包袱，加快发展。再次要加快发展各类私有、民营、股份制等经济实体，鼓励非公有制经济参与国有集体企业、参与社会事业发展，优化发展机制，提高整体素质，将其作为发展县域经济的主力军。同时要扩大对外开放，全力招商引资，大力发展县乡工业，以工促农，以工带商，走“工业强县之路”，加快县域经济快速发展。

作者：余勋伟

单位：湖南省常德市发展和改革委员会