《土地流转制度创新七人谈》

土地流转制度创新七人谈

探索篇——土地流转七人谈

推进农村土地流转是壮大“三农”经济的根本出路，也是县域社会经济发展的必然趋势。如何建立依法、自愿、有偿的市场化土地承包经营权流转机制，完善、规范和推进土地流转工作，依法保障农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，是摆在地方政府部门特别是县级政府面前一个现实而又重大的问题。

长期以来，土地红利可以说是地方政府特别是县级政府财政体系的支柱和经济增长的关键。然而，随着人多地少矛盾的加剧，各方面遗留问题接踵而至。在社会转型、改革不断深化的的今天，解决好土地流转这个热点问题，需要探索的勇气、科学的态度、法治的眼光、宽容的精神。那么，如何才能达成共识。土地流转顶层如何设计。

法律顶层如何设计。

江平（中国政法大学终身教授、博士生导师）。《宪法》、《土地管理法》、《物权法》等相关法律在农村集体土地的改革和流通问题上留有空间和余地，这很重要。

农村承包的土地能不能再放开一点。过去农村承包经营土地一般都是用于耕种，现在扩展到可以办农民专业合作社。《专业合作社法》规定的形式可以是加工类型，甚至是信用合作社。农用目的应当作更广泛的解释，只要为农业服务，就是符合农用目的。

农村集体土地上能不能搞建设用地，争论比较大。广东省出台的办法是，农村集体土地可以跟国有土地一样流通，也可以出让，但是有一个底线是不得盖商品房卖，这在条件成熟的地方可以放开。宅基地争论更厉害，我们的法律规定不

是很完善，房子可以买卖、抵押，但是宅基地不行。房子必然连着宅基地，这一点法律本身就很矛盾。《物权法》等相关法律太保守了，应当往前走一步，但是必须考虑到中国问题的特殊性：一是18亿的底线不能动。二是农民的社会保障问题。体现在立法上无非就是考虑的细一些，技术上更规范一些。宅基地可以转让，但是后面的做法就是转让出去了不能再重新申请。尤其是在城市附近，这条必须把牢才不会出现问题。

薛刚凌（中国政法大学法学院院长）。现在改革和法制的关系没有处理好，国家也没有控制。对待热门问题，各地都在争利益，比如地方上把投资项目条件放宽，有些甚至借试点之名搞无序竞争，这是引起中国过度发展和腐败很重要的原因。改革是不是有范围，哪些可以改，这就涉及到法制统一的问题和程序问题。将来对一些试点也需要做出界定，创新也应讲究法律规则，地方不可以随意自己立法。

土地权益如何规范。

江平。农村集体土地上能不能搞建设用地，争论比较大。按照《土地管理法》，只能用于乡镇企业、公益设施、学校、养老院，现在能不能不局限于乡镇企业，为什么不能投资引进一些先进的技术企业。最难的是农村集体土地能不能盖商品房卖。已经卖了的怎么办，没卖的怎么办。如果不允许，农民完全有理由说，我拥有土地所有权为什么不能盖房子。如果放开的话应该考虑小产权的继承和产权变更问题，而且还要涉及到土地增值后利益归谁的问题。有一部分肯定要归集体土地所有者，一部分以土地税或者土地的增值税，或者土地的收益税等办法来解决，这样可能更好。

蔡继明（清华大学政治经济学研究中心主任）：要用科学的土地规划和严格的用途管制取代土地产权歧视。对于建立在农村集体建设用地上的小产权房，要承认其合法性。既然法律认可的农村集体建设用是为了增加农民（包括集体）的非农业收入，为什么不允许农民通过用于房地产开发获得更高收入呢。对于非法占用农地建设的小产权房，也要区别对待。要从解决小产权房的整套方案公布之日起画一条线：此前为历史问题；此后为现实问题。能够低成本恢复的历史问题

就坚决拆除，如果规模很大并已投入使用多年，也很难将其恢复成耕地的，拆除会得不偿失，而且会引发矛盾。应该对当地政府、房地产商等相关方进行一定的处罚，将这类小产权房合法化。以后出现的问题一定严惩不贷。

曹钢（陕西省政府参事）：落实土地的确权、登记、发证工作是土地流转的基础性工作，更是保证土地流转正常进行的基本前提。国家自2010年开始土地的确权、登记、发证工作，提出用三年时间完成，后来没有实现。2012年，中央一号文件重新布置这项工作，今年的一号文件再次提出：“用五年时间基本完成宅基地、林地、承包地的确权、登记和发证工作”。这表明，国家要把农民的土地承包权提升到财产权的高度。让土地成为农民的一项长久的权益性收入，可以像财产一样进行担保、抵押、继承，让流转土地变成流转权益，流转财产。

只有农民的土地承包经营权成为一种完整的产权，其主体地位才能真正确立起来，农民的土地承包经营权才能真正受到法律保护。而且，土地上升到财产权利以后，农民对土地流转的重视程度就会提高，这也将促使土地流转行为更加规范。

司南。对所有依法自愿流转的土地都要进行登记备案管理，而不干预土地流转的自主权。随着土地流转规模的逐步扩大，流转关系也越来越错综复杂，登记备案后更方便管理。具体来说，就是方便查询、汇总，甚至在出现纠纷后，可以溯本求源。

曹钢。地方政府应该成立一整套服务管理机构，配套相应的班子，进行土地的登记、认证，提供土地流转服务、管理、保障以及公平性的把握，依法支持、引导、规范土地承包经营权流转。

另外，现今的土地管理制度城乡有别，城市管理基本上已经法制化，而农村土地多为政策性管理，因此，要推进农村土地制度的改革，农村土地管理也应该向法制化轨道迈进。