《切实规范集体土地征收征用制度》

切实规范集体土地征收征用制度

要确立规范的征地制度标准

在实际征地过程中，之所以出现损害农民权益和农地非农化失控的现象，重要原因之一，就是征地的指导思想有偏差，目的动机不纯，往往是出于利用土地做无本买卖，以求尽快实现资本原始积累，加快建设，或者为了体现个人政绩。其实，规范的征地制度应具备两项基本功能，或者说能解决两个问题：一是具备保障农民权益的功能，以确保农民在失地的同时获得与城市居民同等的居住、就业、医疗和养老的条件；二是具备控制农地非农化趋势的功能，将农地占用纳入合理利用和保护有限土地资源、实现生态经济持续协调发展的轨道。这是衡量征地制度是否科学、合理、规范的唯一标准。只有以此为出发点，并作为实施征地过程的指导思想，辅以切实措施，才能确保在推进城市化过程的同时，最大限度地确保农民权益和有效地实现耕地资源的动态平衡。

要科学界定“公共利益”

“公共利益”是一个抽象概念，人们可以从自身的立场出发给予定位，作出解释。土地是稀缺资源，不可再生资源，是一切社会经济活动的载体。有鉴于此，可以引入帕累托最适度原理来解释、界定公共利益。帕累托是意大利经济学家，他在序数效用论的基础上考察集合体效用（社会福利）最大（帕累托最适度）问题，并提出了资源分配的效率问题，即经济资源的有效使用问题。笔者认为，作为稀缺经济资源的农民集体土地在以“公共利益”需要为理由被征收、征用时，其目的即所谓的“公共利益”，必须满足以下三个条件：

1、土地使用方向具有鲜明的社会性特点，不以赢利为目的，一般以社会公共产品为最终表现形式；

2、项目受益人是社会绝大多数人，具有均占福利的、而非特定公众受益性的特点；

3、土地征收、征用后较征收、征用前更具社会效益。此外，国家基于扶助弱者和特殊人群（诸如，老人、儿童、病残者、失业者等）的立场，允许其中部分人可以“公共利益”的名义征收、征用农民集体土地。

由于“公共利益”概念的抽象性，而我国现行法规对“公共利益”的范围未作出明确界定，这为任意解释“公共利益”、扩大征地范围留下了空子，以至于出现“公共利益”是个筐，什么东西都可往里装的情况。为了避免出现这类现象，参照国际上有关国家《征地法》的规定，有必要对“公共利益”的范围作出明确限定，主要包括：

2、强化平等协商和监督机制。国家因“公共利益”需要而要征收或征用集体土地时，必须尊重农民集体土地所有者和使用者的主体地位。政府在对集体土地征收、征用的决策作出之前，必须与集体农民进行平等的协商，征得绝大多数农民的认同。

3、弱化乃至剥离政府与征地行为之间的利益关系。在现行征地制度下，在征地和供地之间有一个很大的利益空间。它构成了滥用征地权力、任意降低补偿标准的症结。因此，必须有针对性地采取措施规范、约束政府行为，弱化乃至剥离政府与征地行为之间的直接利益关系。

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