《城市养老机构建设经验交流》

城市养老机构建设经验交流

地级市成立于2000年8月，辖一县（随县）一市（广水市）一区（曾都区），版图面积9636平方公里，常住人口216.22万人。全市有60岁以上老年人29.62万人，占总人口的13.7%，其中65岁以上老年人19.83万人，占总人口的9.2%，比“五普”增加3.1个百分点。从总体上看，市人口老龄化呈加快之势，老有所养、老有所医、老有所乐等问题日趋突出。

一、城市养老机构运行情况

近年来，市委、市政府坚持以科学发展观为指导，统筹抓好经济社会发展，在经济持续快速增长的同时，城市养老服务事业也得到长足发展。目前，城市养老已形成以居家养老为主体、社区养老由点到面推进、机构养老发展提速的良好格局。

（一）政府重视，民政作为，养老机构基础设施建设突飞猛进。2008年以前，全市城市养老机构只有3所，建筑面积8704平方米，床位367张，民办养老机构为零。其中，城区养老机构仅有曾都区第一社会福利院。近3年来，市政府高度重视城市福利机构建设，连年将其纳入“十件实事”项目；民政部门自我加压，将养老服务机构建设作为履行政府责任目标的重要内容，向上积极争取，对内充分挖潜，先后投资2350万元，兴建养老机构3所，建筑面积20660平方米，床位720张；改扩建养老机构2所，投资160万元，新增建筑面积2960平方米，新增床位139张；新发展民办养老机构4所（曾都区1所，广水市3所），床位227张。截至目前，全市城市养老机构发展到9家，新增投资规模2552.5万元，床位总数1314张，机构和床位数量分别是2007年的3倍和3.58倍；千名城市社会老人拥有床位数由2007年的1.2张上升到4.2张。其中，城区养老机构、建筑面积、床位的数量分别是2007年的4倍、2.18倍和2.36倍。

（二）整合资源，加快建设，社区养老服务逐步铺开。建市之初，由于受城市社区基础设施欠缺和地方财力匮乏的制约，我市城区社区养老暨养老服务社会化推进缓慢，只是在2个办事处的3个社区开展了试点，曾都区政府虽然出台了文件，因缺乏可持续的财力支撑，也未能全面铺开。鉴于此，我们组织人员到先进地区学习，首先从完善社区基础设施建设入手，搭建城市社区养老服务平台，在此基础上逐步铺开社区养老服务。2009年以来，市委、市政府决定，由33名市级领导牵头协调70个市直部门，对口支援36个城区社区。2010年，投资320万元，16个社区基础设施建设达标，建筑面积16127平方米。今年，将投资400万元，剩下的20个社区基础设施建设可望全部到位，建筑面积30430平方米。目前，已有5个社区启动了养老服务，重点是为分散供养的“三无”老人、“空巢”老人、部分失能或半失能老人上门提供医疗、生活起居、保洁、采购、护理等服务。本着“布局合理、辐射周边，体现公益、兼顾效益，典型示范、逐步铺开”的原则，将选择瓜园、齿轮、舜井道、双龙寺、楚风、马家榨等6个社区居委会，配套完善“老年人日间照料中心”、“托老所”、“社区养老服务站”，逐步补齐社区养老服务这块“短板”，提升社区养老服务的档次和水平。

（三）克服困难，积极履职，养老机构运行情况基本正常。主要表现在四个方面：一是基本满足了“三无”人员自愿前提下集中供养和需求。城区养老机构主体是国办福利机构，承担的主要职能是集中供养城镇“三无”人员。现城区“三无”人员总数为363人，有集中供养愿望的有350人，已实现集中供养330人。二是基本实现了现有资源的有效利用。除满足“三无”人员集中供养需求外，少部分空余床位面向社会老人开展代养，床位利用率一直维持在80%以上，位居城中的曾都区第一社会福利院床位一直供不应求。三是基本保证了平稳安全运行。业务主管部门和养老机构非常重视安全管理和优质服务，以等级评定促机构软硬件建设、促管理服务规范落实、促内部规章制度健全完善，多年来未出现重大责任安全事故，机构与入住人员及其家人之间的矛盾纠纷较少，养老机构的社会形象良好，在多次的行评中均得到肯定和赞许。四是基本履行了社会职责。2000年以来，城区养老机构先后救助安置孤儿、婴弃55名，为13个家庭因突发变故提供临时庇护，为社会举办失能、半失能老人护理知识培训7场次，为其他福利机构提供观摩和演示11次。同时，城区养老机构还是青少年、志愿者组织开展敬老、爱老、孝老教育活动的主要场所，促进了代际关系的和谐及传统文化的传播。

二、城市养老机构面临的困难

（一）养老机构床位严重不足。虽然近几年我市养老机构建设与发展全面提速，但相对于人口老龄化程度和老年人入住机构养老的需求来讲，仍然显得严重不足。城区人口老龄化程度较为严重，据有关资料反映，城区总户数10.64万户、常住人口29.67万人，其中60岁以上老人达4.22万人，占14.2%；65周岁以上老人达3.04万人，占10.2%。大多数家庭代际人口呈现“四二一”式“四二二”型结构，一对夫妇要供养4个老人，甚至6到8个老人，无论是经济承受能力，还是时间精力，都难以满足老人养老服务需求。此外，青壮年异地就业或外出打工，空巢老人、留守老人的照料问题日渐凸显。城区若按5%的老人实行机构养老的低限标准计算，至少要提供床位2110张，目前实际拥有床位不足1000张，缺口超50%，随着城镇化进程加快，缺口将更大。

（二）建立和完善城市养老机构建设与发展的财力支撑体系。养老问题是伴随人类社会发展始终的永恒课题，是个历久弥新的问题，养老财力支撑必须可持续。要进一步强化各级政府及其财政的责任和义务，建立健全养老机构可持续投入，并与经济社会发展水平相对应的保障机制，以保证养老机构既能建得起来，又能正常运行、健康发展。目前实际存在的重项目建设投入、轻养老机构运行投入的问题，必须引起高度重视并切实予以解决。

（三）“养老事业”和“养老产业”两手都要硬。“养老事业”、“养老产业”是不同的两个概念，“养老事业”属社会福利、社会公益的范畴，是政府为社会养老提供公共服务；“养老产业”则属市场行为，是根据养老市场需求，由社会组织或个人为养老提供的商业性服务。应明晰政府和市场养老服务的责任定位，公益的归公益，市场的归市场。基本养老的公共服务政府要提供，不能免责；归市场的，政府要对“养老产业”施以援手，出台效力强、权威性的政策，加强“养老产业”的市场培育、引导和规范，促进养老事业和养老产业互动双赢。

（四）制定和完善养老机构管理服务规范和政策法规。当前，养老机构及其护理人员与住养老人及家人之间的矛盾和纠纷时有发生，且有上升趋势，起因多由服务质量、突发意外事件、安全事故等原因引起。作为入住老人一方，认为入住福利机构等于进了“保险箱”；作为养老机构一方，认为或属意外事件、或入住老人自身问题，或属院民要求过分苛刻。这类矛盾纠纷调解，缺乏相应的规范或法规依据，无论对错或责任大小，往往是养老机构“花钱买平安”。随着养老事业的快速发展，亟需高层次统一的、权威的规范和法规出台，明确养老机构和入住人员的权利、责任和义务，把养老服务机构纳入规范化、制度化轨道，促进养老服务事业健康发展。