《矿山地质环境保证金制度发展历程探讨》

矿山地质环境保证金制度发展历程探讨

摘要。矿山地质环境治理保证金制度执行多年来，对我国不断完善矿山环境治理和生态修复工作影响深远，对矿山地质环境治理保证金制度的相关研究已成为焦点和热点。本文以内蒙古自治区赤峰地区为例，对矿山地质环境治理保证金制度实施情况、发展历程及现实意义进行了研究。内蒙古自治区赤峰地区矿山地质环境治理保证金制度经历了萌芽探索（2005年及以前）、试行推广（2006—2007年）、全面实施（2008—2012年）、健全完善（2013—2015年）、废止退出（2016—2019年）5个发展阶段，矿山地质环境治理保证金制度的实施，创新了矿山地质环境治理模式，推动了矿山地质环境治理工作，具有重要的现实意义，但面临资金闲置、与“放管服”改革精神不相符的困局。

关键词：矿山地质环境;保证金制度;发展历程;现实意义

矿产资源是国民经济和社会发展的重要物质基础［1－2］，我国经济社会的持续快速发展依赖于矿产资源大规模开发［3］和集中快速供给。然而，由于我国地质环境总体上具有明显的先天脆弱性［4］，矿产资源高度开发导致的矿山地质环境问题日益突显［5－6］，为此国家不断加强矿山地质环境治理工作，逐步实施了矿山地质环境治理保证金制度并取得了积极成效。内蒙古自治区赤峰市矿业开发历史悠久且矿山地质环境问题突出，在矿山地质环境治理和矿山地质环境治理保证金制度实施方面具有广泛代表性。本文以内蒙古自治区赤峰地区为例，对矿山地质环境治理保证金制度的发展历程及现实意义进行了研究。

1矿山地质环境治理保证金制度发展历程

内蒙古自治区矿山地质环境治理保证金制度经历了萌芽探索、试行推广、全面实施、健全完善、废止退出5个发展阶段（表1）。

1.1萌芽探索阶段（2005年及以前）。矿产资源多年来粗放式开发导致的矿山地质环境问题逐步突显且亟待解决，为此相关行政管理部门和业内学者对矿山地质环境治理保证金制度的建立进行了广泛探索，以期推动矿山地质环境保护和治理工作。20世纪90年代，我国就开始了矿山环境恢复治理保证金制度探索工作［7］。在2000年的一次国土资源部工作会议上我国首次提出了建立矿山环境恢复治理保证金制度［8］，此后原国土资源部多次就尽快探索建立我国矿山地质环境治理恢复保证金法律制度提出了相关要求［7］。相关学者［9－10］从法制建设层面探讨了征收地质环境补偿费和地质环境税、逐步建立完善矿山地质环境保证金制度，以强化矿山地质环境管理。2003年我国第一部《矿产资源政策》白皮书提出，建立多元化矿山环境保护投资机制及矿山环境保护和土地复垦履约保证金制度［8］。2005年国务院决定全面整顿和规范矿产资源开发秩序，于2005年8月18日印发了《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》（国发〔2005〕28号），明确提出探索建立矿山生态环境恢复补偿制度，积极推进矿山生态环境恢复保证金制度等生态环境恢复补偿机制。综上所述，截止2005年我国已从法律、制度、机制等方面对矿山地质环境保证金制度开展了深入探讨，为矿山地质环境保证金制度的建立和实施做了有益探索。尤其是《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》（国发〔2005〕28号）的印发标志着正式从国家层面部署了以矿山地质环境治理保证金制度为代表的矿山生态环境恢复补偿制度的探索工作，矿山地质环境治理工作开启了新纪元。

1.2试行推广阶段（2006—2007年）。为切实贯彻落实《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》（国发〔2005〕28号）精神，加强矿山地质环境保护和治理工作，2006年财政部、国土资源部、国家环保总局联合印发了《关于逐步建立矿山环境治理和生态修复责任机制的指导意见》（财建〔2006〕215号），明确提出从2006年起逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制，选择煤炭等行业的矿山开展试点，在试点基础上全面推开，同时要求各地根据实际情况自行制定矿山地质环境治理保证金具体管理办法。2007年国家环保总局印发了《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》（环发〔2007〕130号），强调推动建立矿产资源开发生态补偿长效机制试点工作，合理确定提取矿产资源开发环境治理与生态恢复保证金标准，并明确了试点工作的指导思想、基本原则和工作目标。可见，2006—2007年我国已完成了矿山地质环境治理保证金制度试行推广工作的顶层设计。

1.3全面实施阶段（2008—2012年）。各省份《矿山地质环境治理保证金管理办法》的发布标志着矿山地质环境治理保证金制度的建立和实施。截止2011年，全国已有30个省份建立并实施了矿山地质环境治理保证金制度［11］，其中2007—2008年共有17个省份发布了《矿山地质环境治理保证金管理办法》，是矿山地质环境治理保证金制度开始实施的主要时段。内蒙古自治区人民政府于2008年印发了《内蒙古自治区矿山地质环境治理保证金管理办法》（内政发〔2008〕43号），规定了全区矿山地质环境治理保证金的适用范围、存储标准、结返条件、监管原则等内容，明确了内蒙古自治区自2008年8月1日起实施矿山地质环境治理保证金制度。

1.4健全完善阶段（2013—2015年）。相关省份对已发布《矿山地质环境治理保证金管理办法》的修订标志着对现行矿山地质环境治理保证金制度的健全完善。截止2015年全国已有12个省份对已发布的《矿山地质环境治理保证金管理办法》进行了修订［11］，这12个省份修订前的《矿山地质环境治理保证金管理办法》平均执行年限为6.6年，最短执行年限为4年，最长执行年限为11年，说明部分省份及时对现行矿山地质环境治理保证金制度进行了健全完善。2015年以后仅有4个省份修订了《矿山地质环境治理保证金管理办法》［11］，说明截止2015年绝大部分省份矿山地质环境治理保证金制度已基本定型。《内蒙古自治区矿山地质环境治理保证金管理办法》（内政发〔2008〕43号）的全面实施，既有效贯彻了国家关于建立矿山生态环境恢复补偿制度精神，又创新了矿山地质环境治理工作监管方式，首次提出了矿山地质环境分期治理模式，对矿山地质环境保护和治理工作起到了明显的促进作用。但随着矿山地质环境治理工作的深入开展，不断暴露出新问题，现有矿山地质环境治理保证金制度已难以适应新情况、新要求。因此，内蒙古自治区本着实事求是、与时俱进的原则，坚持问题导向，对现行矿山地质环境治理保证金制度进行了两次健全完善。第一次健全完善（2013年）：内蒙古自治区人民政府于2013年2月22日重新修订并印发了《内蒙古自治区矿山地质环境保证金管理办法》（内政发〔2013〕23号），进一步完善了矿山地质环境分期治理模式，根据内蒙古自治区经济社会发展情况细化并提高了矿山地质环境治理保证金存储标准。第二次健全完善（2015年）：内蒙古自治区人民政府于2015年3月27日废止《内蒙古自治区矿山地质环境保证金管理办法》（内政发〔2013〕23号），并印发了《内蒙古自治区矿山地质环境治理办法》（内蒙古自治区人民政府令第212号）。《内蒙古自治区矿山地质环境治理办法》首次将矿山地质环境治理保证金制度以内蒙古自治区人民政府令的形式加以规定，提升了法律效力。同时，进一步完善了矿山地质环境分期治理模式，并根据内蒙古自治区经济社会发展情况再次提高了矿山地质环境治理保证金存储标准。

1.5废止退出阶段（2016—2019年）。2017年11月1日，财政部、国土资源部、环境保护部联合印发了《关于取消矿山地质环境治理恢复保证金建立矿山地质环境治理恢复基金的指导意见》（财建〔2017〕638号），要求取消矿山地质环境治理保证金制度。2019年8月21日，内蒙古自治区人民政府发布了《关于废止＜内蒙古自治区矿山地质环境治理办法＞的决定》（内蒙古自治区人民政府令第240号），标志着矿山地质环境治理保证金制度在内蒙古自治区实施11年后，正式退出历史舞台。

2赤峰市矿山地质环境问题及治理保证金制度实施概况

5结论

本文以内蒙古自治区赤峰地区为例对矿山地质环境治理保证金制度实施情况进行了研究，揭示了矿山地质环境治理保证金制度的发展历程及现实意义，主要结论如下。（1）内蒙古自治区矿山地质环境治理保证金制度经历了萌芽探索（2005年及以前）、试行推广（2006—2007年）、全面实施（2008—2012年）、健全完善（2013—2015年）、废止退出（2016—2019年）5个发展阶段。（2）矿山地质环境治理保证金制度的实施，创新矿山地质环境治理模式，推动了矿山地质环境治理工作，具有重要的现实意义。（3）矿山地质环境治理保证金制度在实施过程中面临资金闲置等困局，与“放管服”改革精神不相符。建议创新矿山生态环境恢复补偿制度，探索实施矿山地质环境治理基金制度，逐步提升矿权人资金使用效率、减轻矿权人负担、激发矿业经济活力，实现发展与环保的双赢。

1.赤峰市矿业权储备交易中心2.赤峰市国土资源行政服务中心