《加强宏观调控管好土地闸门》

加强宏观调控管好土地闸门

孙文盛

2012-8-2415：25：27来源：《求是》杂志2007年第11期

近年来，我国经济总体上保持平稳较快的发展态势，是历史上最好的发展时期之一，但也出现了一些不稳定、不健康的因素，最主要的表现是固定资产投资增长过快，从而也助长了各地对土地需求的过度扩张。针对经济运行中出现的新情况和新问题，2004年初，党中央、国务院明确提出，国土资源部门要将土地管理纳入宏观调控范畴，保持经济平稳运行，保障经济社会又好又快发展，维护国家长治久安。

一、土地参与宏观调控的重要性

我国的土地调控是以土地自身的重要性为基础，以土地制度为保证，以特殊国情和经济社会特定发展阶段为背景的一种现实选择。

土地自身的重要性是土地调控的重要基础。人类从土地上得到赖以生存的衣食住行的基本条件。没有土地，人类就不能生存，就像人需要空气、水、阳光一样。当其他条件一定时，土地的数量、质量、分布等往往决定着土地的人口负载量和人们的生活质量。国民经济各行各业都离不开土地，充足的、优质的、合理分布的土地是国民经济可持续发展的必备条件。在农业生产中，土地不仅是劳动对象，而且本身又是最好的、最重要的劳动资料，没有土地就没有农业生产。对于非农行业来说，土地是作为基地、场所、操作空间来发生作用的。土地所有制决定了以其作为基础的生产关系，即再生产过程中人们之间的相互关系和分配关系。同时，土地的重要性还决定了在一切社会中，由国家或社会的其他代表对土地实行社会化管理的必要性。土地的自然、经济、社会等多重属性，决定了土地不仅是人类生存和生产的重要物质基础，在市场经济条件下更是十分重要的资源型资产，土地对经济社会各个方面有着广泛而深刻的影响。这些构成了土地调控的重要基础。

土地的基本制度和管理制度是土地调控的重要保证。我国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制，实行土地有偿使用、土地用途管制、农用地转用、建设用地统一供应制度，形成了土地利用总体规划、土地利用年度计划、土地审批、土地执法监察和国家土地总督察等一系列具体的管理制度。土地利用总体规划是城乡建设、土地管理的纲领性文件，是加强宏观调控、发挥市场配置土地资源基础性作用的重要前提，是实行土地用途管制、落实最严格的土地管理制度的基本手段。1987年以来，我国已组织编制和实施了两轮土地利用总体规划（第一轮：1986—2000年；第二轮：1997—2010年）。当前，正着手进行第三轮（2006—2020年）土地利用总体规划的修编。土地利用年度计划是国家对计划年度农用地转用量、土地开发整理补充耕地量和耕地保有量的具体安排，它既是土地利用总体规划的重要内容，又是用地审批的重要依据。土地审批是土地利用总体规划和土地利用年度计划得以落实的关键环节，是土地供应的最终“闸门”。土地执法监察和国家土地总督察是土地政策得以贯彻落实的重要保障。这些使得政府可以采用调节土地供应总量、结构、节奏等方式来对经济发展施加影响，从而达到调控的目的。

土地调控是我国特殊国情、特定发展阶段下的现实选择。我国人口多、人均土地少，特别是耕地资源严重不足。到2005年底，我国耕地面积已经下降到1.22亿公顷（18.31亿亩），人均耕地只有0.094公顷（1.41亩），不到世界平均水平的40%，大约相当于加拿大的1/

18、俄罗斯的1/

10、美国的1/

8、印度的1/2。2005年，全国有666个县（市）的人均耕地低于联合国粮农组织确定的0.8亩的警戒线。从世界发达国家的发展历程看，当一个国家处于人均gdp1000美元—3000美元之间的时期，对资源的需求会迅速增加。当前，我国正处于这样一个时期，工业化、城镇化进程加快，固定资产投资规模将维持较高水平。即使采取严格的控制措施，经济发展、社会进步仍要占用大量土地。“十五”期间，我国平均每年新增建设用地657万亩，净减少耕地1848万亩。特别是2003年以来，在过于追求经济高增长的驱动下，一些地方“以地引资、以地圈钱”，大量违法圈占土地和滥占滥用耕地，加剧了固定资产投资的过快增长。同时，我国各类企业的自我约束机制还没有真正形成，加大了宏观调控的难度。在这种情况下，土地调控成为一种现实选择。

二、土地参与宏观调控的实践与体会

2004年以来，国土资源系统坚持以科学发展观为统领，认真贯彻党中央、国务院关于宏观调控的重大部署，坚持“保护资源、保障发展、维护权益、服务社会”的工作思路，积极主动地参与宏观调控。

一是充分利用法律手段，深入开展土地市场治理整顿。法律手段的调节作用之一，在于引导经济主体的活动，预防、打击、制裁违法行为，保障并创造良好的经济秩序，从而实现经济调整的预设目的。按照国务院的统一部署，我们深入开展了以清理开发区为重点的土地市场治理整顿，共核减了开发区数量的70.1%，压缩了开发区规划面积的64.5%。在全面完成清理的基础上，明确开发区边界，防止擅自扩区。全面完成了222个国家级开发区、1346个省级开发区范围的核定工作，停止了开发区新设、升级和扩区。对违法违规行为保持高压态势，配合监察部门开展专项行动，查处重大土地违法违规行为。同时，完善土地执法监察体系，建立了国家土地督察制度。让市场在配置资源的过程中发挥更大的作用，土地有偿使用范围不断扩大，在全面推进经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让的基础上，又开始全面推行工业用地使用权招标拍卖挂牌出让，执行全国统一的工业用地最低价标准，土地市场进一步得以规范。竞相设立开发区、大量圈占土地的行为得到了有效遏制，全社会依法用地的观念大大增强，公平、公正、公开的土地市场正在形成。

二是采取必要行政手段，加强土地规划、计划和审批管理。行政手段具有强制性、直接性、机动性的特点。我们通过统筹安排土地利用规划、计划等行政手段，对不符合国家产业政策和土地审批要求的建设项目，严格控制土地供应。为控制投资增长过快，年度土地利用计划一直控制在“从紧”的水平上。2004年，在保证重点急需项目用地的基础上，对建设用地审批实行了为期半年的“三个暂停”政策，即暂停农用地转用审批、暂停涉及基本农田保护区调整的各类规划修改、暂停新批的县改市（区）和乡改镇的土地利用总体的修改。2006年，又从严和放缓了一般建设项目用地的审批节奏。修编并严格执行限制和禁止供地目录。严格落实国务院关于房地产的调控政策，要求各地在编制年度土地供应计划中，科学合理确定房地产开发用地的规模和结构，优先保障中低价位、中小套型普通商品住房和廉租房的土地供应。建设用地供应的减少，有效地促进了土地节约集约利用机制的形成。同时，不断健全完善用地标准和集约用地考核制度，建立闲置土地处置机制，鼓励盘活存量土地。2004—2006年，全国新增建设用地中，存量地比重一直大于50%，节约和挖潜已成为宏观调控后新增建设用地的主要形式。

三是合理运用经济手段，探索研究治本之策。运用经济手段，主要是指遵循经济规律，根据市场利益原则，借助一定的政策工具，间接影响市场主体的经济行为，从而达到调节宏观经济运行的目的。2004年10月，针对盲目投资、低水平重复建设，圈占土地、乱占滥用耕地等问题，国务院出台了《关于深化改革、严格土地管理的决定》，进一步完善了符合我国国情的最严格的土地管理制度，系统地提出了实行最严格的土地管理制度的政策措施。2006年8月，针对经济运行和土地资源领域中出现的新情况、新问题，按照采取有力措施从根本上解决的要求，国务院出台了《关于加强土地调控有关问题的通知》，重点从调整利益机制、健全法律机制、完善责任制度三个方面提出了加强土地调控的具体措施，明确要求全国统一制订并公布各地工业用地出让最低价标准，将国有土地使用权出让总价款全额纳入地方财政预算，实行“收支两条线”管理。这两个文件，既是土地政策参与宏观调控的实践结晶，更是进一步加强土地管理和调控的重要依据。

2004年以来，土地调控取得了比较明显的成效，有力地促进了经济平稳运行和经济增长方式的转变。从土地的供应总量和经济增长之间的关系来看，2004年与2003年相比，土地供应总量减少了23%；2005年与2004年相比，土地供应总量减少了17.9%。虽然土地供应总量减少，但这两年的经济增长仍然保持在9%以上，单位面积的土地产出有了较大提高。2004年，全国平均每公顷土地产生的gdp大约是7000多万元，2005年将近1个亿。土地参与调控，也维护了被征地农民的利益，促进了和谐社会建设。各地方党委、政府完成了被征地农民补偿款的清欠工作，全国涉及到190多亿。同时，通过参与调控，政策制度进一步完善，干部队伍素质进一步提高，土地管理能力和水平明显加强。

在实践过程中，我们有以下几点体会。

首先，土地调控必须以科学发展观为统领，服务经济社会发展全局。当前，我国正处在工业化、城市化、现代化的过程中，正处于“发展机遇期”与“矛盾凸显期”，保护资源与保障发展之间的矛盾十分尖锐。土地管理既要保障发展需要，又要保护稀缺有限的资源，还要协调各种资源利益关系。中央从全局和长远出发，提出宏观调控和资源保护的要求，而地方则从当地经济增长出发，对资源的需求非常旺盛。作为管理土地资源的政府职能部门，在实际工作中，我们必须站在全局的高度，认真贯彻落实中央精神，坚持“保护资源、保障发展，保护在先；服从中央、理解地方，服从在先”，紧紧围绕党和国家的中心任务开展工作。同时，也要倾听地方意见，加强与地方沟通、协调，争取理解支持，尽可能地把土地管理的成效蕴含在地方经济发展之中。

其次，土地调控必须选择合适的调控时机，科学把握调控力度。土地政策同其他政策一样，在制定和实施过程中，都存在适时、适度的问题，把握好时机和力度，是做好土地调控的关键。正确选择土地调控时机，必须密切跟踪和准确把握经济运行情况和土地供求变化，加强形势分析，及时发现苗头性和倾向性问题，有针对性地采取措施，迅速加以解决。科学把握土地政策力度，必须坚持“有保有压、区别对待”，采取松紧配合的方法，该紧的坚决紧，该松的大胆松，要做到“一脚踩油门，一脚踩刹车”，力求避免“一刀切”。在土地调控实践中，要在优先保证国家重点建设项目、重大基础设施、重点发展区域建设用地需求的基础上，注重向耕地保护、农业生产、新农村建设、农民增收等方面倾斜，向基础设施薄弱的地区和科教、卫生等社会事业倾斜，严格控制不符合国家产业政策的用地需求。

第三，土地调控必须尊重经济规律，合理运用调控手段。土地政策参与调控是一个系统工程，各种调控手段应该相互配合，连成整体，综合运用。但是，综合运用各种调控手段不是任何场合下每一种手段都用同样大的力气，而是要根据不同时期的不同现象，选用适当的调控手段，获取综合效果。本轮投资增长过快很大程度上是由地方政府行政推动的，在土地政策参与宏观调控的初期，为了见效快，我们选择了严格土地供应计划和审批管理、建立地方政府土地管理责任制度等行政手段，对建设项目用地总量和结构进行调节。对于突破规划计划、乱占滥用土地的违法违规行为，通过治理整顿土地市场、加强执法监察等强制性的法律手段来制止。实践证明，这些措施都已取得了明显成效。随着土地调控的不断深入和市场机制在土地资源配置中的基础性地位逐步确立，我们认识到，间接调控、充分发挥经济手段作用，是市场经济条件下宏观调控的根本性措施。去年，我们加强了土地经济利益关系研究，开始注重发挥经济手段的作用，把加强和改善土地调控的重点放在协调利益分配上，充分发挥土地价格、税费在调节土地需求中的杠杆作用，影响市场主体的自主行为，取得了较好效果，达到了调控目的。

三、不断提高土地调控的针对性和有效性

在市场经济条件下，如何结合我国实际情况，按照科学发展观的要求，进一步加强土地调控，《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》中已经明确，我们应认真贯彻落实。同时，我们还要继续深化对宏观调控的认识，研究探索土地参与宏观调控的规律，不断提高土地参与调控的针对性和有效性。

继续控制建设用地规模，调整土地供应结构。我国土地资源的稀缺性，决定了我们必须十分珍惜、节约利用土地资源。根据新的土地供求形势，我们将进一步完善土地规划，强化规划约束和用途管制，严格区分公益性用地和经营性用地，严格控制征地规模。进一步改进土地年度计划调控，加强计划对农用地（耕地）转用规模、速度、结构的控制和引导，并把建设占用而未利用的土地纳入计划管理。在指标分配上，适当压缩工业用地，增加民生用地，确实保证必不可少的基础设施用地。加强对城市新增建设用地规模的控制，改进单独选址项目划拨用地报批方式，减少审批环节。进一步优化房地产市场土地供应结构，控制好中低价位、中小户型商品房和廉租房的土地供应。对房价上涨过快的城市，加大土地供应调控力度，加强指导和督促检查。

加强执法监督检察，执行土地管理和耕地保护问责制。随着土地的经济和社会职能日益突显，土地违法时有出现，如何解决这个问题，需要我们不断研究探索，加强和改进工作。要对土地违法违规行为继续保持高压态势，对土地违法违规行为不制止、不组织查处的，对土地违法违规问题隐瞒不报、压案不查的和案件后果严重的，按照《违反土地管理规定行为行政处分办法》，严肃追究有关负责人的领导责任。要加快落实国家土地督察制度。建立督察制度目的是加强对土地管理权力运行的制约和监督，其职能主要是围绕土地管理的中心任务，重点督察省级和计划单列市人民政府耕地保护责任目标的落实情况；执行中央宏观调控政策，严把土地闸门、严控建设用地总量的工作情况；工业用地出让最低价标准执行情况。要将问责制引入土地管理，要求各级政府在土地管理和保护中做到“有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿”。地方各级政府主要负责人要对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责。

更加注重运用经济手段，有效控制低价出让工业用地。宏观调控与市场调节之间应是相辅相成的，这就需要尽量发挥市场经济主体的作用，本着“从市场中来，到市场中去”的思路，利用市场主体与市场联系紧密等方面的优势，使之成为将市场和国家调整更紧密衔接的一个不可或缺的环节。在土地管理与调控中，坚持成本体现补偿、价格反映稀缺的原则，加大土地取得、使用和保有成本，遏制经济主体扩张用地的冲动。全面落实工业用地招标拍卖挂牌出让制度，实施全国统一的工业用地出让最低价标准。足额征收新增建设用地土地有偿使用费，既是土地调控到位的重要保证，也是支持“三农”的重大措施。按照实际用地面积征收新增建设用地土地有偿使用费，对于欠缴的不批准用地。

不断夯实业务基础，提高沟通协调能力。重大问题的调查研究、资源的调查统计监测和定期的形势分析，是土地参与调控的重要基础支撑。我们将继续注重对重大问题的调研，跟踪分析土地资源开发利用情况，特别是现实中出现的带有全局性、苗头性的新问题，把握发展趋势，提高准确判断形势的能力。全面启动第二次全国土地调查；继续对重点城市和国家级开发区进行土地利用动态监测，实现“天上看、地上查、网上管”，及时、快捷、准确地提供土地利用动态变化信息；大力推进统计制度改革，完善统计指标体系和报表制度，建设统计调查数据共享平台，研究出台国土资源统计管理办法。加强形势分析制度和工作机制建设，不断提高形势分析质量。同时，为保证土地调控作用的有效发挥，我们要继续加强与财政、税务、发展改革等综合部门以及农业、建设、交通、水利等主要用地部门的协调配合，充分考虑土地调控的政策措施对其他调控政策的影响，加强与财政、货币等调控政策之间的协同性，防止与调控目标背道而驰的“逆调控”，减少多种调控措施相撞的“内耗力”。

【作者单位：国土资源部】

第二篇：《加强宏观调控》教案《加强宏观调控》教案

一、教学目标

1.知识目标

识记国家宏观调控的含义，理解国家宏观调控的必要性、国家宏观调控的主要任务、国家宏观调控的手段；并能运用本框所学知识分析我国在不同时期所采用的不同的宏观调控政策的意义。

2.能力目标

培养学生用辩证观点看问题的能力；利用课件，培养学生观察、分析、判断、归纳的能力。

3.情感、态度、价值观目标

正确看待市场经济的作用；树立正确的金钱观；理解党和国家的宏观经济政策，积极参与国家的经济建设。

二、教学重难点

1.教学重点：国家宏观调控的必要性；国家宏观调控的手段2.教学难点：分清国家宏观调控的手段。

三、教学方法

1.教法。遵循启发式教学原则，运用多媒体教学手段，采用问题教学法、合作探究法等进行教学，在问题的探究中找到答案，提高学生的政治素养和各种能力。

2.学法。针对高一学生的知识基础和认知水平，结合本班学生的学习情况，教师适当地引导学生自主学习、合作交流，能够深入实际生活，感悟生活中的经济现象。

四、课时安排1课时

五、教学过程

（一）导入新课

回顾前面框题所学习的：“市场配置资源”，“社会主义市场经济的基本特征”。结合消防、国防、治安等图片让学生记住：市场不能调节国防、治安、消防等公共消费的供给。

播放枪支、毒品、不健康光碟让学生明白。有些产品如枪支弹药、精神麻醉品、不健康的音像制品等，不能依靠市场调节。

得出结论：市场的调节作用不是万能的

由此可见，在市场经济条件下，不能把市场交易的原则运用到一切领域、一切社会经济活动中，即使在市场调节可以广泛发挥作用的领域，市场也存在着固有的弱点和缺陷。

结合市场调节的三个弱点和缺陷：自发性、盲目性和滞后性

教师总结。加强宏观调控不仅是为了弥补市场调节的不足，更是由我国的社会主义性质决定的，社会主义公有制及共同富裕目标要求国家必须发挥宏观调控职能。市场经济想要顺利发展，仅靠市场调节不行，还需要国家的宏观调控。必须把市场调节（无形手）和国家的宏观调控（有形手）结合起来。

（二）讲授新课

1.解析国家宏观调控的含义。国家的宏观调控是指国家运用各种手段对国民经济进行的调节和控制。

探究一：看视频体验国家宏观调控

1播放5.12汶川地震时期的公益宣传片，让学生从中找出国家宏观调控的行为和体现。感受国家宏观调控的强大力量。

教师总结：

2.讲述国家宏观调控的目标（1）促进经济增长（2）增加就业（3）稳定物价

（4）保持国际收支平衡教师讲解：

3.分析国家宏观调控的三个手段（1）经济手段（2）法律手段（3）行政手段

探究二。通过ppt展示，让学生找出对应的关键词，学会区分三种手段，教师点评。

五、本课小结

六、巩固练习

1.近年我国连续发生多起包括煤矿渗水、爆炸等在内的重大安全生产事故。针对严峻的安全生产形势，国务院办公厅发出紧急通知，要求在全国范围内立即组织开展安全大检查，遏制重特大事故多发势头。这表明，国家为调控经济正常运行，维护市场经济秩序，运用了（c）

a.经济手段b.法律手段c.行政手段d.道德手段2.2003年，我国经济和社会发展的主要目标有：经济增长率7%左右，货币发行量1800亿左右，这是运用（c）手段对经济进行宏观调控：a.法律b.行政c.经济d.司法

5.2004年春，我国一些地区遭遇突如其来的“禽流感”，禽类养殖户损失惨重。国家采取对疫区封锁、对疫区的养殖户进行经济补贴，以及国家出资统一对疫区进行消毒等措施，进行防治，并规定任何人不得将家禽带出疫区，违者追究法律责任。思考：在防治“禽流感”、发展禽类养殖的过程中，我国政府采取了宏观调控的哪些手段。

答：经济手段：“对疫区的养殖户进行经济补贴，以及国家出资统一对疫区进行消毒等措施，进行防治”

然而，在经济发展日益全球化的大背景下，中国经济“又好又快”发展新目标正面临两大考验：一是粗放型盲目扩张所造成的能耗、环保压力继续增大，经济增长方式尚未出现根本性转变的趋势；二是外贸和国际收支的“双顺差”继续扩大，增加了宏观调控的难度。我国目前和未来较长时期内都处在重化工业增长加快、比重提高的工业化阶段，对资源消耗和污染排放具有明显影响。如果体制改革不到位，资源利用和排污控制技术没有重大突破，受经济发展水平和资金制约，我国要在较短时间内有效控制能源消耗和污染排放水平，任务艰巨。

近年来，我国外贸和国际收支的“双顺差”继续扩大，这既增加了宏观调控的难度，又是“又好又快”发展目标面临的另外一个考验。值得关注的是，持续大额顺差的国际收支牵引着中国外汇储备一路攀升，目前我国外汇储备余额已经超过１万亿美元，相应的人民币投放数量非常巨大，这就与宏观调控产生了矛盾。稳定投资和经济增长速度，需要稳定人民币的投放；而现在，结汇渠道人民币的大量投放，则与这一目标相悖。

在新的一年里，保持和扩大经济发展的良好势头，仍然需要综合运用经济、法律和必要的行政手段，进一步发挥宏观调控的效能。专家认为，当前一方面应更有效地运用金融手段搞好宏观调控，另一方面应改变粗放式外贸发展战略，注重提高利用外资质量、优化出口产品结构层次、促进进口。