《房产税开征与我国土地国有制度问题分析》

房产税开征与我国土地国有制度问题分析

房产税，又称房屋税、物业税，是国家以房产作为课税对象向产权所有人或者使用人征收的一种财产税。对房产征税的目的是运用税收杠杆，加强对房产的管理，提高房产使用效率，控制固定资产投资规模和配合国家房产政策的调整，合理调节房产所有人和经营人的收入。从世界各国征收房产税的情况来看，大部分都是建立在房地合一，对房地都拥有所有权基础上的，我国商品房所占土地属于国家所有，房主只拥有70年的土地使用权，而其他商业用地、工业用地的使用年限则更短。于是，在土地国有的法律制度下，再交房产税是否重复征税就成了经济学家、法律人士经常讨论的话题。在此，笔者就这一问题谈谈自己的看法。

先谈谈我国现行的土地所有权和国有土地使用权制度，由于我国实行的是土地使用权有偿出让制度，按照《宪法》规定，只有国家或农村集体才拥有土地所有权，老百姓只拥有土地使用权，国有土地使用权简单说就是依法使用国家所有土地的权利。国有土地使用权的主体非常广泛，任何单位和个人，包括境外的企事业单位和个人，符合依法使用中国国有土地条件的，都可以成为中国的国有土地使用者。国家作为国有土地所有者并不直接使用土地，而是由具体单位和个人来使用。按照土地用途不同、使用期限也不相同，最高年限按下列用途确定：居住用地70年；工业用地50年；教育、科技、文化、卫生、体育用地50年；商业、旅游、娱乐用地40年；综合或者其他用地50年。国有土地使用权具有重大意义，国家作为国有土地所有者并不直接使用土地，而是由具体单位和个人来使用，国有土地的收益权能一部分由土地使用者实现，一部分由国家通过收取土地使用税（费）和土地使用权有偿出让的形式来实现。

征收房产税是否与现在的国有土地所有权制度有冲突，笔者的态度是否定的，主要从土地产权制度和土地出让金两个方面谈起。

一、土地公有制不是中国征收房产税的法理障碍

首先，房地产产权是一个权利束，或者说是一个权利集合，其中包括拥有、使用、收益、处置、开发、转让等多种权利。土地的公有制表明国家对土地享有所有权，公民、法人或其他组织只享有使用权。虽然我国仅承认对土地在一定期限内的有限使用权，但不可否认，“土地使用权”本身就是一项具有财产性的权利。《物权法》规定国家保护权利者的物权，其中包括“用益物权”，而“建设用地使用权”就属于“用益物权”的一种。房屋折旧后房价却高了，其中的收益就是土地使用权带来的，因此“土地使用权”可以看作一项有财产属性的权利并可以带来收益，在法律上它有明确归属，可以成为征税的对象。

其次，从整个税法体系看，不仅土地使用权人，连土地的承典人（如契税）、不动产的实际占用人（耕地占用税），也可以成为纳税人。因此，能从财产中收益，就能成为纳税人。拥有土地所有权不能成为构成纳税主体的要件。所以，房产税是对拥有房地产所有权的所有人或占有人征收，一般依据房地产的存在形态――土地、房产或房地合一的不动产来设置，而不完全根据土地的产权是否属于纳税人来设置。

再次，从国外的立法及司法实践来看，土地公有制国家和地区仍然可以开征房地产税。如新加坡、以色列等，虽然也是土地公有制，但是仍然开征具有房地产税性质的“差饷”和“财产税”，使得土地增值的收益能够用于公共物品和公共服务的提供。

应当指出，国外征收房产税，也大多用于城市建设维护和社区服务，与土地所有权无关。如英国的房产，大量是带地权的别墅，称为freehold，也有不带地权的，土地是租的，如公寓的套房往往是leasehold，但使用权产权人一样要按期交房地产税。因此从本质上说，房地产税并不是对所有权征税，而是对房地产实际占用和受益人按占用时间征税，这样一来，其与我国国有土地使用权制度就不存在矛盾。同时，我国目前的居民住宅产权，名义上是50年或70年，实际上到期政府是否真正无偿收回在操作和实践上还存在很大的未知性。危旧房屋损毁或拆迁补偿时无论土地已使用多少年，还是会给予70年产权。二手房交易、房屋拆迁也从未按土地使用剩余年限论价。

二、土地出让金与房产税并不冲突

从性质上分析房产税和土地出让金，也就是地租和税收之间的区别。土地出让金是获得土地使用权时支付的市场价格，是租金的一种形式。地租是土地使用者向土地所有者支付的。我国大陆地区的土地出让制度借鉴了香港地区的批租制。香港除了从开发商一次性收取土地出让金，还每年向房屋的所有人收取租金，按照土地应课差饷租值（评估值）的3％缴纳。房产税作为税收的一种，是国家凭借政治权力，按照法律规定，对不动产部分收益强制无偿征收。土地的价值增长一部分来自土地所有人和使用人的私人投资，还有一部分是社会提供的公共服务和基础设施及经济发展法律变革等外在因素导致的。这些外部因素带来的土地增值应属于公共收益，应由政府公共部门代表社会通过税费的形式获得，用于收入再分配和公共物品及服务的提供。另外，按使用者付费的原则，土地和房屋的所有者或使用者都应为社会提供的公共物品和服务如教育、医疗、基础设施付费，房产税是与收益相匹配的收益税。从这里可以看出，土地出让金和房产税是完全不同的概念，不是重复征收。由于土地出让金和房产税都是交给国家的，所以有观点认为土地出让金和房产税有重复征收之嫌，但从本质上讲，土地出让金是地租，而房产税则是对使用收益征收的税。

当然，笔者并不否认目前的土地使用制度会对房产税的全面开征造成影响：一是目前我国城镇居民的70年土地使用权就像当初农民的30年承包权一样，在法律上和操作中还是一个模糊的概念。实际上，立法者已经注意到这一问题，故在2007年的《物权法》中明确，住宅用地70年到期自动延期，但到期后是否交纳出让金、交纳多少并不明确。实际上，出让金的多少直接影响到房产税的税率及征收范围，比如说，当前过高的土地出让金使政府无法下决心来征收高额的房产税，或者说如果征收高额的房产税就会导致土地出让价格的下降；二是我国目前是二元的土地所有制度，即城市土地属于国家，农村土地属于农村集体，由于我国城市的快速扩张，两类土地的使用功能几乎没有区别，但价格相差极大，如果房产税全面开征对公平税负则提出难以解决的课题。

最后，无论是在土地公有制的情况下征收房产税，还是土地出让金与房产税同时存在，都不是我国特有的，世界上已有成功实行、良好运作的先例，故房产税的开征与我国的土地使用权制度并不冲突，只是我国目前的土地所有权制度和使用权制度需要进一步完善，为今后房产税的全面征收铺平道路。

李求军／责任编辑

第二篇：围绕我国开征房产税试点围绕我国开征房产税试点，各方展开了热烈的讨论，这是非常正常的。因为这样一项针对财产征税的公共政策的设计和执行，必然是牵涉面十分广泛，涉及利益关系也复杂多样。相关各方会从自身利益出发表达意见，也是很自然的。认为开征房产税具有合理性的理由是：１.房产税是针对公民持有资产征税，这将成为一种更加有效的调节不同收入分配差距的手段。尤其是近年来社会不同群体间拥有财产的差距日益扩大，的确到了需要适当加以调节的时候了。２.房产税的开征可以确保地方政府有一个稳定、持续的财政收入来源，以纠正这些年来各地政府过度依赖土地财政和扭曲政府职能的情况。３.可以抑制将房地产作为虚拟金融资产过度炒作。

4笔者认为我国目前刚刚起步的房产税制度的方向无疑是正确的。健康的市场经济历来是离不开适当制度框架规范的。环顾各国的经验，我们清楚地看到，放纵房产市场发展的做法不仅会加剧财富和收入分配的不公，由此造成的庞大房地产泡沫也会成为灾难性金融危机和经济危机的根源。

反省一下上世纪９０年代日本爆发的金融危机，以及２００８年美国爆发的金融危机，都是近在眼前的前车之鉴。我们对此必须居安思危，未雨绸缪。因此，房产税作为政府调控房地产市场过度投资和投机性炒作的政策组合，无疑有其合理性，并不存在所谓政策多变和过度干预市场之说。况且，世界上大多数发达国家也都具有这样的征收制度。各国的成功经验，可以成为我们这些后起国家很好的借鉴。

笔者赞成以上那些支持房产税开征的理由，但认为，在这里还需要补充一条或许更为重要的，基于公共政策公正性角度的支持房产税开征的理由。这里依据的是现代公共经济学关于城市基础设施作为公共产品的正面溢出效应原理。大家知道，最近20年来，中国各地都对城市基础设施进行了可以说突飞猛进的投入，城市各项设施得到持续、大规模新建、扩建改造和维护更新，城市面貌焕然一新。有数据充分表明，近些年来城市尤其是大城市财政的大头，都被用在了城市基础设施建设上面。具体地讲，其中包括了大规模的城市轨道交通、城市电力、城市供水和供气、城市公交路线、城市光纤网络等城市硬环境建设；也包括诸如城市小区、文化、教育、绿化、安全等城市软环境建设。

需要指出的是，所有这些城市建设项目在耗费大量公共资源的同时，也为整个城区的房产形成了巨大的正面溢出效应。也就是说，这方面的投资，客观上让城市中的房产大幅升值。大规模用于城市建设的公共财政资金，为城市的私人房产投资带来了十分巨大的盈利空间。这就使得抢先购买城市房产的业主享受到了无风险免费午餐。谁在城市中拥有的房产面积越大，他所能取得的这块由公共资源所无偿提供的蛋糕份额也就越大。

由此所造成的社会不公和两极分化现象日益突出。因为，其间耗费的是由城市每一位公民奉献的集体公共资源（包括所缴纳的各类税赋），可是由此带来的房产价值上升的分配却是严重不对等的。因为拥有财力，或者能从银行金融机构获得大量贷款购置房产的人，可以轻而易举地在几乎无风险的情况下，从城市公共空间大幅升值中获得庞大红利。

因此，笔者以为，开征房产税的公正合理性体现在，当一些社会公众因为城市公共设施建设而获得额外巨大收益的时候，也必须为此承担相应的一部分成本。基于以上理由也就不难理解，为什么发达国家的城市政府，都必须向城市中拥有大量不动产者征收财产税了。

再从问题的另外一方面看，由于城市房产市场中存在着大量等待吃免费午餐者所拥有的房产，使得城市的可利用空间越来越小，越来越需要向外扩张，也就要求市政当局年复一年地要增加城市基础设施建设投资。这就是我们在近些年看到的一个怪现象：一方面城市不断扩张，城市基础设施不断延伸；另一方面却看到城市中有越来越多房产空置。从城市公共政策角度看，这样的情况已经使城市管理的效率大打折扣了。

体现城市公共管理效率的一个主要指标是，要让城市空间的每一块都发生效用，而不是让城市基础设施大量空耗。所以，笔者认为，我们的房产税政策从一开始就应该采取同时对存量房产征税的办法。因为这项政策的目标之一，就是要提高城市管理的总体效率，也为了促进城市房产市场的加快交易流动。如果不对存量房征税，仅对新购房征税，显然不能实现城市公共管理所要求的效能和效率目标；与此同时，也不能体现该项政策本身所要体现的公平性原则。

当然，开征房产税是对财产保有环节征税，涉及面广，还是应该采取循序渐进和逐步完善的策略。另外，对于当地居民自己基本居住所需的住房，各国也都有给予免征税额的税收政策。总而言之，我国的城市住房公共政策应该本着“住有所居”的基本价值导向。（作者系上海交通大学公共政策研究所所长）经过多年的空转试验和争论之后，在国务院2011年1月26日推出新的加强房地产市场调控措施（新“国八条”）之后，房产税征收工作终于在同月28日在重庆和上海启动，两市颁布了房产税征收条例并宣布正式实施。但社会上对房产税征收的意义和必要性、征收的办法和标准等依然存在很大争议，笔者也对此谈几点看法。一;怎么理解房产税

一般来说，房产税是以房屋为征收对象，按房屋的计税金额和规定的计税标准（税率），向房产所有人征收的一种财产持有税（有的国家也称之为“物业税”或“不动产税”）。其中，房屋包括房屋建筑及其建设或购置时纳入的不可分割的部分，

如私家花园等；房产税的计征对象可以包括经营或办公用的房产和居民住房，也可以特指居民住房，将经营或办公用的房产另外征收专项税。我国目前推出的房产税，就仅指针对居民住房征收的税种；房产税的计税金额，凡是当年新购置的，都应以购置金额为准。持有一年以上的，一般要参照同城同类地区上一年房产交易平均价进行估值，作为计税金额；房产税税率可以是单一税率，也可以是累进税率，即按照一定参照物（如人均居住面积或者房屋价值等）分段，逐级提高税率；房产税的征收一般都设有一定的免税优惠（如人均多少面积以内的住房免收房产税等），以减轻弱势群体的负担。

从以上房产税的一般定义和做法可以看出，意义。房产税征收的目的是运用税收杠杆，回收政府和社会为住房提供公共服务或公共产品的成本，相应调节房产所有人的收入，增加住房持有成本，遏制过多占有住房（多套住房或大面积、豪华住房等）甚至投机炒作住房，减少住房资源浪费。这对维持社会公平、加强房地产市场调控、保证房地产行业健康有序发展、维护经济社会稳定，都具有不可忽视的重要意义。

同土地出让金不可混为一谈

社会上很多人反对征收房产税，其中一个最主要的理由就是，购买商品房时，房屋价格中已经包括了很高的土地出让金，而国有土地的出让并不是完全的卖断，受让人可以拥有永久土地所有权，而只是在规定的期限（如70年）出让使用权和收益权，出让金实际上是预收了出让期全部的土地出租金，国家已经获得了很高的收益了，再征收房产税，就是重复征收，是不合理的。甚至有人把这说成是苛捐杂税，是政府为增加财政收入而找理由掠夺居民财富。这种说法很有鼓动性，但实际上却是不成立的，因为二者根本不是一回事。

土地出让金是土地所有者向购买者（如土地开发商）出让土地收取的收入。在市场经济中，土地如同其他商品一样，可以在依法合规的情况下根据供求关系平等协商交易条件和交易价格，土地转让自然要收取转让金。至于出让金是按照永久性完全出让产权确定的，还是根据有限期限转让产权来确定的，完全是买卖双方协商的结果，二者的价格也完全可能是有很大差别的。

而房产税则是政府或社会为房产提供公共服务或公共产品收取的补偿。它与土地出让金是没有联系的，因而也不存在替代关系。在土地私有制的国家，很多都征收房产税，并没有因为土地转让已经支付出让金而对缴纳房产税产生异议。对房价的影响需客观分析

近年来，我国房地产价格迅猛上涨，吸引了大量社会资金投入房地产领域，在带动经济和就业发展的同时，也推动房地产投机炒作盛行，腐败和违法行为多发，城乡居民住房压力越来越大，经济和社会稳定面临严重隐患。因此，国务院从

2010年开始，不断出台房地产市场调控措施，并把遏制部分城市房价过快上涨作为首要目标。在这一过程中，征收房产税是有利于控制房价上涨，还是会增加房产价格，也成为社会上争论很大的问题。

实际上，房产税对房价的影响需要仔细而客观地分析。房产税是对房产所有人征收的税种，会增加房产所有人持有房产的成本，因此，有人认为房产所有人会将此因素考虑到出让价格中，推给购买方承担，所以，征收房产税会推高住房价格。这一结论的前提是，住房市场是卖方市场，处于供不应求的状态，只有这样，购买方才会被迫接受，否则，是不会推高住房价格的。当然，征收房产税可能推高租金价格，但如果政府扩大廉租房等保障性住房供应，减少其他租房需求，租金价格仍然会受到控制的。

当然，遏制房价过快上涨需要采取综合措施共同发挥作用。这其中包括加大保障性安居工程建设和供应力度，缓解严重的住房供求矛盾，特别是低收入者住房难的问题。同时，采取有效措施抑制房产不合理需求，包括征收住房交易税（营业税）、房产税、遗产税等，并严格收税标准和税收管理，严厉打击偷税漏税，严格控制住房信贷条件和利率水平，合理引导住房需求。这其中，房产税只是调控措施的一个组成部分，要发挥其应有作用，但也不能将控制房价过快上涨全寄托在房产税身上。

从中国人均可利用土地极其有限和土地不可再生的现实情况出发，一味地鼓励建造和拥有大房子、高档甚至豪华住房是根本不可持续的。依靠优惠政策刺激房地产过度发展，即使完全可能在一时推动经济社会高速发展和欣欣向荣，但却是建立在消耗不可再生的宝贵资源、严重透支未来、将由子孙后代埋单的基础上的，是充斥泡沫、极度危险的。理论和实践已经充分证明，过度依赖房地产带动的经济社会发展必定会产生相应程度的经济金融危机。因此，在中国，抑制房价过快上涨，更应该把政策重点集中到控制住房需求上。其中，房产税正是通过提高房产持有成本来控制住房不合理需求的重要措施之一。应加快全国推开并适度统一

从目前的情况看，尽管经过长时间酝酿和空转，也只有上海和重庆两个城市宣布实施房产税，而且两市的具体做法也存在很大差别。作为第一批试点城市，其房产税标准随意性较强，也失之偏弱偏软。

例如，上海仅对新购住房（本市户籍的属第二套或以上）征收，计税金额为交易价格的70%，税率为0.6%（低于同类城区上年度商品住房平均价2倍的为0.4%），并设立了人均60平方米（含）以内的免税区。

重庆规定对别墅每户180平方米以上的，存量和增量全部征收；高档（高于平均价格2倍以上）住宅，每户100平方米以上的增量征收；对无户籍、无工作、无

企业的居民，从第二套开始征收。税率为。平均价格3倍以下的0.5%，3~4倍的1%，4倍以上的1.2%。

上述情况反映出，即使已经推出房产税的城市，对房产税仍是尽可能放宽标准。这可能是基于多种考虑，比如，如果对存量征收，可能面临操作上的难度，包括需要实施房产普查和实名制，容易触及利益矛盾等；也可能因为税收政策是招商引资、投资环境的重要影响因素，在其他地区未推出之前，先期推出的地方害怕影响吸引力；也可能担心税率提高会影响房地产的发展，进而影响经济发展和劳动就业等等。如果心态确实如此，那么税法执行起来也难免三心二意，房产税征收的实际效果可能要大打折扣。

因此，房产税要真正发挥应有作用，需要在全国范围内加快实施并适度统一和加强。其中，房产税起征和免税的规定，不应以套为标准，因为“套”有大小贵贱之分，按套划分是不合理的，也容易产生偷税漏税的空子（如假离婚）。应该一律以人均面积为标准；人均免税面积标准应该与保障性住房供应标准联系（可以略高于廉租房配置标准），不能凭空想象随意确定；房产税严格地讲，不能实行新老划断，只对新购住房征收，否则，就会失去公平；房产税率水平的确定，应考虑到公共服务或公共产品的成本水平，参照国际上特别是周边国家的实际水平，考虑到社会实际承受能力，并要保证房产税能够发挥抑制社会不合理住房需求的作用；应该对所有享受政府公共服务的城镇住房都开征房产税，而不应该只是个别城市实施，造成“税收天堂”和不公平竞争。

尽管房产税属于地方税种，具体征收办法理应由地方政府自行决定，但考虑到中国目前土地公有，特别是地方政府对房地产极度热衷和推崇，而对房产税等调控措施并不积极的现实情况，需要中央政府尽快研究出台房产税的规范标准，包括房产税使用的管理办法，在此基础上，留给地方政府一定的浮动空间。同时，要加快推进个人住房信息系统建设，尽快启动个人住房普查工作，坚决实施住房实名制，严厉打击偷税漏税和贪污腐败行为，防范聚集在房地产领域的资金大量外逃。

值得注意的是，很多人认为，征收房产税很复杂，还存在很多的技术性难题，近期很难推广实施。对于这一点，我们有一个参照物：中国从1992年就开始推动实施银行存款实名制，但一直到2002年才真正推出。这其中实际上并没有多少技术性难题，最难的就是会触动一部分人的利益。最大的阻力不是来自于广大普通公民，而是少数既得利益且有政策影响力的人。推行房产实名制同样将遇到类似的情况，但只要中央下定决心，所谓的技术性难题是完全可以克服和解决的（这方面国际上有着长时间实践的成熟经验可以借鉴）。

第三篇：房地产企业土地使用税与房产税亟待明确问题房地产企业土地使用税与房产税亟待明确问题

房地产企业土地使用税与房产税亟待明确问题

（二）土地市场机制欠成熟。

划拨土地入市地价偏低。按照我国现行土地使用制度，划拨土地使用权入市必须向市县政府缴纳不低于标定地价30％的出让金，从

各地实际运作来看，达到40％的地方甚少，一般都低于40％。因而为了少缴或不缴出让金难免形成“隐形土地市场”，造成大量国有资产流失，加剧了社会分配不公的矛盾。其次，协议出止土地比重过高；租税费体系庞杂、杠杆功能失调；城市土地市场供需矛盾突出等问题相当突出。城市化进程的加快使各项设施用地、交通用地和旅游用地等需要量迅速增加，造成耕地锐减