加强人大监督推进司法改革改善司法环境
冲突与平横：人大监督与人民法院独立行使审判权
人大监督与人民法院独立行使审判权的冲突已久，这既是一个久远的话题，又是一对永恒的矛盾。如何解决它们之间的矛盾，实现二者之间的平衡与契合，可以说是一个世界性的难题，随着我国改革开放、民主法治建设的不断深化，二者之间的冲突也日渐凸现出来，如果搞清各自的运行规律，探索它们之间的最佳平衡点，处理好二者的关系，使人大监督与人民法院独立行使审判权既相互促进，又互不侵犯，是我国当前急须解决的一个重大理论和实践问题。
一、人民法院独立行使审判权的含义及其功能
（一）审判独立的含义
渊源于孟德斯鸠三权分立学说的司法独立原则首先在西方资本主义国家的宪法中做出规定，近20年来，随着《关于司法独立的基本原则》、《司法独立最低标准法》和《世界司法独立宣言》等一系列国际文件的通过以及司法独立原则在各国宪法的相继确立，司法独立已经成为现代法治国家奉行的一项基本法律原则。如德国宪法规定：“设立联邦法院和各邦法院，共同行使审判权。法官独立，只服从法律。”日本宪法规定：“所有法官依良心独立行使职权，只受本宪法及法律的约束。”审判独立是法治社会基本司法原则之一，这是因为：
1、司法的本质是裁判，只有中立，不受任何一方左右的司法才能做出公正的裁判，否则司法将堕落为有权者达到私利的工具。
2、维护法律权威的需要，法治社会里法律的代表是司法，只有独立的司法才能使法律取得起码的客观、中立形象，才能取得双方的认同，确立法律的权威。
3、控制权力的需要，只有独立的司法才能以超脱的中立态度对权力行为做出评价，如司法不独立，司法必然成为行政权力及其他社会权力的工具。
所谓审判独立，大体包括以下两层含义。一是法院独立，即审判权只能由作为国家审判机关的法院行使，行使以的法院独立于国家立法机关、行政机关、社会团体和个人，下级法院独立于上级法院；二是法官独立，即在法院内部，审理具体案件的法官具有独立性，法官与法官之间在审判案件方面不存在依附关系，法官审判案件只服从法律，不受来自任何方面的非法限制、压力、威胁和干扰，法院独立是由审判权和审判活动的性质决定的，法院所追求的价值目标是公正，公正的前提是审判人员在审判活动中必须保持中立，没有中立就没有公正可言，这既要求法官自身摈弃一切私心杂念，更要求堵塞一切干涉或影响审判独立的渠道，创建一个保证独立办案的外部环境。根据我国宪法第126条规定“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”这是我国宪法确认的一项非常重要的宪法原则，但是由于政治的、经济的、文化的、历史的等方面的原因，建国以来这一宪法原则一直没有得到较好的落实，干预干涉、影响审判独立的皆是，而且越演越烈之势，使司法公正受到了很大的冲击。更为严重的是人们对这一问题并没有真正引起应有的重视，或者说只注意到了司法不公的问题，而没有重视司法不能独立的问题。正因为如此，党的十五大决定，“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立、公正行使审判权”。可见，法院独立与法官独立共同构成了审判独立这一有机统一体，其中法院独立是法官独立的前提和保障，法官独立是法院独立存在的真正价值所在，是法院独立在审判过程中的具体化。在国外立法中，往往更强调法官独立，他们通常认为“法院完全独立于政府机关，这在法律上是无需强调的，这种独立性是不言而喻的，这必须包括每个法官的独立性从而也包括了全体法官的独立性。因此，各个审判机构的独立决策也就不需法律做出特别规定，只要每个法官作为个人是独立的，则审判机构中也就是独立的。”1关于法官独立，美国西北大学史蒂文〃鲁贝教授将其归纳为公平、无偏私、善意。也就是说，一个独立的法官应给予每一方当事人以充分的、公平的听审机会而不考虑其身份或在社会上的地位；一个独立的法官应善意地进行裁判，坚决遵守其所理解的法律而不在意可能产生的人身上、政治上或经济上的影响。“可见，完整意义的审判独立不仅指法院整体应享有对于其他国家机关、社会团体、个人的集体独立，更包括法官依据法律自由而公正地做出裁判的职务独立以及给予法官以适当的职位保障以确保其不受不当威胁、压力的身份独立。”2
（二）审判独立的功能
审判独立之所以成为现代法治国确认家普遍遵循的一项基本原则，是因为其适应政治体制动作和审判活动自身的要求。
其一，从政治的角度来看，审判独立能够有效制约立法机关、行政机关过分集中的权力，避免权力的专制和腐败。正如约翰〃亚当斯指出的那样“司法权应当从立法和行政两部门中分离，并独立于它们，使得它能对这两个部门形成制约。”3孟德斯鸠也曾指出“如果司法权不同立法权和行政权分立，自由也就不存在。如果司法权和立法权合二为一，则将对公民的自由施行专断的权力，因为法官就是立法者，如果司法权同行政权合二为一，法官便将握有压迫者的力量。”4其二，从司法的角度来看，审判独立符合审判活动自身的要求，是审判公正实现的前提。审判作为公民权利行使及社会公正实现的最后保障，公正始终是其孜孜追求的最高价值目标。这就要求“司法机关应不偏不倚，以事实为依据并依法律规定来裁决其所受理的案件，而不应有任何约束，也不应为任何直接或间接不当的影响、怂恿、压力、威胁或干涉所左右，不论来自何方或出自何种理由。”5正如马克思所言“法官除了法律就没有别的上司。”6唯有如此，才能保证程序公正、体现法官形象公正，并最终实现实体公正。
根据我国宪法第126条规定“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”这是宪法审判独立原则的确认，它包括两层含义：一方面指法院依法独立行使审判权仅服从法律，“法官除了法律就没有别的上司。”当然审判独立也是相对的，依法受权力机关、检察机关和社会的监督。另一方面审判独立是指人民法院在依法行使审判权的过程中，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，这就要求人民法院不仅在机构设臵上应当与行政和立法部门独立，而且在依法行使审判权方面不受其他部门的干涉，尽管我国实行议行合一的体制，法院由权力机关产生并向权力机关负责，但是按照宪法关于国家机关应分工合作的原则，权力机关应当加强对司法的监督，但不应当代替法院行使审判权，也不应当干预司法机关的正常运作。
但是我国的审判独立原则与西方国家的司法独立存在着明确的区别。西方的司法独立是建立在立法、行政、司法三权分立的基础之上的，而我国的审判独立不是按照三权分立的模式建立的，而是在国家权力机关的监督之下的审判独立，法院在行使审判权时应在权力机关的监督之下，同时宪法在确认审判独立的原则时，并未明确提出法院独立于权力机关。
二、人大监督与审判独立的关系
（一）、人大监督的基础
尽管为了使审判机关有效制约其他国家权力的行使以及保证审判机关做出公正裁决，审判独立是十分必要的。但正如杰弗逊所言，绝对的权力导致绝对的腐败。审判权的行使如果不受任何制约，难免出现专断和滥用。而且审判独立原则的确立是以理性的法院，即理性的法官这一假设为前提的，也就是说相信每一位法官都能够做到“忠实于基本法，忠实于法律履行职务，用最好的知识和良心，不依当事人的身份与地位去判决，只服从事实与正义。”7这一假设能否在现实中充分实现不无疑问。因为尽管各国对法官的资格、甄选都规定了严格的条件且规定法官享有丰厚的职位保障，但法官毕竟是“凡人”，也生活在现实社会生活之中，受各种因素的利诱与干扰，难免出现个别法官或个别情况下徇私枉法、专横擅断的情形。而且由于人类认识的局限性，法官裁判也可能出现考虑欠周、有失公平的情况。因此，就需要设立一种监督与制约机制，保证审判权的合理运行，最终实现审判独立的双重目标，对其他国家权力制约和裁判公正。
可见，人大监督与审判独立之间是一种相互矛盾，同时又相互依存的关系。人大监督在某种意义上是对审判独立的限制，两者的范围界定除受各国政治体制、司法制度等因素影响外，还与法官的理性化程度相关，但另一方面人大监督与审判独立又是互相依存的。审判独立是人大监督存在的前提，人大监督的存在是审判独立目标实现的保障，不要任何监督的绝对的审判独立和毫无独立可言的全方位、全过程的监督都不可能达到审判公正的目的。问题的关键在于，理清人大监督与审判独立的关系，为二者划定合理的边界，以达到二者的协调。
（二）、我国权力机关与人民法院的相互关系
那么，如何处理好人大对法院的监督与审判独立的关系呢。在分析该问题之前，首先简要探讨一下人大同法院的关系。我国是人民当家作主的社会主义国家。根据宪法的规定，我国一切权力属于人民，而代表人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。全国人民代表大会是最高的国家权力机构，对国家的一切重大事务享有最高的决定权，而地方各级人民代表大会是地方的权力机关。人民代表大会的代表来自于人民，代表人民行使国家权力，对人民负责并应接受人民的监督。人民代表大会制度就是以人民代表大会为主体，由人民代表大会行使人民所赋予的国家权力的制度。
根据宪法的规定，国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，需对人大负责，并受其监督。同时，人大制定的法律和所决定的大政方针，都必须为其他国家机关所遵循。可见我国人大与国家行政机关和司法机关之间不是平行的、相互牵制的关系，而是组织者与被组织者、监督者与被监督者之间的关系。司法机关必须在权力机关的监督下行使职权。权力机关的监督是我国宪法规定的最高形式的法律监督，而司法机关必须自觉地服从此种监督。即使司法机关享有充分的独立审判的权力，这种独立也必须是以接受权力机关的监督为前提的。这一直可以说是我国社会主义宪法的特点所在。
然而，尽管我国人民代表大会制在原则上摒弃了“三权分立”体制，但并不意味着我们对国家权力和制衡的机制是完全否定的。相反，为保障国家权力的分工负责，防止权力因过于集中而被滥用和产生腐败，国家权力应根据人民的意志和利益在各个国家机关之间进行科学的分工。我国国家机关实行民主集中制原则与国家权力的分工负责是完全不矛盾的。
在我国政治、经济、文化和社会生活中，有各种形式的监督，包括党组织的纪检监督、政府的行政监督、政协的民主监督，有了这些监督，为什么还必须有国家人大的监督呢。其
一、人大监督属于国家监督，是国家生活的有机组成部分，直接体现了国家权力；其
二、同其他监督相比，人大的监督处于最高层次，其他国家机关、社会组织以及它们的监督机构，都必须臵于人大及其常委会的监督之下；其
三、人大的监督是以国家强制力为后盾的，它所做出的决定，任何国家机关和公民都必须遵守，否则就要受到法律的惩罚，这就是说人大的监督在整个国家监督体系中处于主导地位，是最高层次的具有法律效力的监督。就各级人大来说，虽然为权力机关，但并不意味着人大可以集立法、行政、司法权于一身。这样做不仅不能保证权力的正确行使，而且也于人大的地位和性质是完全违背的。我国宪法不仅区分了立法、行政和司法权，并将这三种权力交给不同的国家机关行使，而且宪法规定人民法院独立行使审判权，这表明人大作为权力机关不仅不能代替人民法院行使审判权，而且应当充分尊重和保障人民法院的独立审判权。当然人民法院独立行使以，前提是必须依法接受人大的监督。
当然，我国的权力机关是立法者与司法者的关系，但与西方国家的立法者与司法机关的相互制衡的关系是不同的。尽管依据宪法，权力机关可以对司法机关进行制衡，但我国法律并没有赋予法院审查法律、法规的合宪性的权力，因此法院不能通过司法审查的方式，以司法权制约权力机关。
首先，人大与法院之间是组织者与执行者之间的关系。
根据宪法第3条规定，国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。从该条可以看出，一方面各级人民法院的审判人员都是由各级人民代表大会及其常委会通过选举和任命产生的，即最高人民法院院长由全国人民代表大会选举产生，副院长、庭长、副庭长和审判员则由全国人民代表大会常务委员会选举产生；地方各级人民法院院长则是由地方各级人民代表大会选举产生，而副院长、庭长、副庭长和审判员则由地方各级人大常委会任命产生，可见审判机关实际上是由权力机关产生的。另一方面，审判机关应对其组织或产生者即权力机关负责。由于审判人员是由权力机关通过选举或任命的方式产生的，因此权力机关对违法或失职的审判人员有权予以罢免、撤职或接受其辞职。
有人认为，根据宪法所规定的审判机关应对人大负责的规定，因此两者之间是一种上下级之间的隶属关系。这种观点无疑是不正确的，宪法所规定的“负责”的含义，是指人民法院在严格履行宪法和法律的职责方面对权力机关负责。由于司法的任务在于正确适用法律，因此法院严格执行人大制定的法律和地方性法规，就是对权力机关最完全的负责。这种将负责的含义理解为上下级关系，则将使人大成为集立法权和司法权于一身，不仅违反了宪法关于立法和司法应分开的精神，也与人大作为国家权力机关和监督机关的性质不相符，更为严重的是，如果人大成为法院的领导机关，则意味着法院所从事的具体审判活动都应受人大的领导，对案件的裁判都要得到人大的同意，那么法院的独立审判权将不复存在，法院也失去了应有的存在价值。
当然审判独立并不意味着司法机构的产生，应与权力机关完全分离。因为人大作为权力机关，也是民意代表机关，审判人员由人大选举或任命产生，表明其获得了人民的支持，是真正代表人民行使审判权。一方面，经人大产生的法院，才能使法院享有的司法权具有合法性；另一方面，只有通过人大选举法官，才能使人大按民主程序对这些人进行监督，审判独立绝不意味着法院可以完全摆脱人民的意志的制约而独立。正如学者蔡定钊指出的，“我国人大对司法人员的选举任命，已经是保障司法机关和司法人员独立行使司法权的最起码要求。即使人大任免司法人员是形式上的，这种任免也是必要的，它是一种民主形式。”
（二）人大与法院之间是监督者与被监督者的关系
根据我国宪法和法律规定，国家的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，其他国家机关都由人大产生，对它负责，受它监督。这就是说，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会作为国家的权力机关，有权对“一府两院”及其工作人员实施监督，人大的监督实质上是代表广大人民群众对“一府两院”的工作实行监督。因为人民主要是通过选举自己的代表组成人民代表大会这种组织形式来管理国家的，因此，此种监督体现了社会主义民主原则，是人民参加国家管理和当家作主的重要途径。权力机关对法院的监督，是一项重要的宪法原则，此种监督也是最高形式的法律监督。因为，一方面，司法机关是由人大产生的并应当对人大负责，尤其是权力机关处于所有国家机关的中心地位，行使统一的国家权力，因此各个国家机关包括司法机关理所当然对人大负责并受其监督；另一方面，各级人大作为民意机关，其代表人民统一行使对各国家机关的监督权，这是我国一项重要的宪法原则，权力机关是真正代表广大民众对司法机关进行监督。就审判机关而言，依法应接受人大监督，审判机关受人大监督实际上是受人民监督，同时还应当看到人大对法院的监督具有最高的权威性和效力，因为宪法赋予了权力机关具有此种最高权力，人大在监督过程中所做出的任何决定、意见等都具有强制性，作为被监督者的法院必须接受，且人大的监督意见与其他机关的监督意见发生冲突时，法院必须接受人大的监督意见。不承认或不尊重人大的监督，就是不承认或不尊重人民的政治权力；动摇了人大的监督权，就是动摇了人民当家作主的地位。
我国是社会主义国家，全体人民的根本利益是一致的，这就决定了人大同法院的根本目标、根本任务是一致的，只是分工与职责不同，人大及其常委会行使监督权的目的是，保证国家机关按照人民的意志而进行活动，所以人大及其常委会行使监督权，既是对法院的有力支持也是对法院行使人民委托的权力进行合理、必要的制约。因此，人大对法院的监督与审判独立之间的相互统
一、相互依存、并行不悖的，对任何一种权力的忽视和损害都是与宪法规定不符的，也不利于我国的民主法治建设，在讨论两者之间的关系时，必须确定人大对法院的监督，必须要充分尊重法院独立行使审判权。
只有尊重审判独立，才符合宪法关于国家权力的合理分工。我国宪法明确规定了国家权力的科学合理分工，立法权由权力机关行使，行政权由行政机关行使，司法权由司法机关行使，一个机关不能代替另一个机关行使权力。权力机关和司法机关分别在宪法规定的范围内行使立法权和司法权，决不能相互代替行使职权，更不能将两者混为一体，所以在加强人大对法院监督的同时，必须要明确的是：人大对法院的监督是在宪法所确认的权力分工的基础上进行的，人大监督不得妨碍法院依据宪法所规定的独立行使审判权。同时，审判独立更是一项法治原则，任何一个法治国家，都必须采纳这一原则。
此处内容需要权限查看
会员免费查看其次，人大在行使监督权时，必须遵循宪法规定的国家机关职权分工的原则，宪法在保证人大统一行使国家权力的前提下，明确划分了国家的行政权、审判权和检察权，这既可以避免过分集中，又能使国家机关各项工作有效进行，因此人大在行使监督权时，不允许代替审判机关的独立审判权，即不能越俎代疱，代替法院去从事审判工作。
最后，必须遵循按照法定程序严格依法办事的原则，对法院工作有意见，可以听取其工作汇报，可以提出询问和质询，对特别重大的案件也可以依法组织调查，即使纠正错案也应由法院严格按照法律程序去办，正如李鹏同志曾说过：“人大进行个案监督的目的，并不仅仅是为了纠正某个案件，而是通过个案监督，督促和支持司法机关公正司法。”事实上，多年来各级人大常委会已开展了对具体案件的监督，取得了比较好的效果。
当然为了避免对“个案监督”在理解上可能产生的歧义，可以把“个案监督”规范为“对重大典型违法案件的监督”。这里被认为是重大典型违法案件可以限定在以下三类案件而又未得纠正需要进行监督的案件：（1）公民、法人和其他组织对人大产生的国家机关（法院）和人大及其常委会选举或任命的审判人员严重违法失职行为提出申诉、控告、检举的案件；（2）社会影响较大、人民群众反映强烈的典型案件；（3）上级人大转办的重大典型案件。