《湿地环境保护问题及法律建议》

湿地环境保护问题及法律建议

一、调研基本情况说明

为了对青海湖流域湿地环境有更加深入的了解，课题组于２０１４年５～６月期间，走访了刚察、海晏、天峻、共和四县，进行了有关“青海湖流域湿地环境保护”的问卷调查活动。调查问卷发放情况。调查问卷小组共有四组，分别在刚察、海晏、天峻、共和四县进行调查问卷发放工作。此次调查共发放问卷５５０份，收回４９２份，有效问卷４９２份，回收率为８９.５％，其中刚察县共发放１５０份，回收１２８份；海晏县共发放１５０份，回收１２０份；天峻县共发放１００份，回收９８份；共和乡共发放１５０份，回收１５０份。调查对象情况。调查对象中，藏族占８５％，非藏族占１０％，未填写的占５％，这说明在青海湖流域湿地保护中，以藏族居民为主，应充分尊重和发挥藏族群众的重要作用。调查的主要内容：青海湖流域湿地环境变化情况及主要原因、退牧还林还草工程及其实施效果、旅游资源开发对湿地保护的影响、湿地环境保护对农牧民利益的影响、湿地环境保护中公众参与情况等。

二、青海湖流域湿地环境保护中反映的问题

（一）退牧还林还草工程对湿地环境的影响

１.退牧还林还草工程对湿地环境恢复的效果当问及“您认为退牧还林还草对青海湖生态环境恢复的效果”时，８０％以上的调查对象认为有效果的，对此项措施持积极认可态度的达５０％。由此可见，退牧还林还草工程得到了当地居民的普遍认可，并取得了良好效果。

２.退牧还林还草工程中存在的主要问题

退牧还林还草工程虽然取得了一定成效，但仍然存在不少问题。影响其实施效果的首要因素是经费保障不足，占总调查人数的３５％。其次分别是观念不正确、主管部门职责不明确、缺乏法律保障等。

（二）旅游资源开发对湿地环境的影响

１.旅游资源开发对青海湖流域湿地环境的影响

认为旅游资源开发对青海湖流域湿地环境没有影响的仅占总调查人数的１０％，有影响的占总调查人数的８４％，其中有２１０人认为影响很大，占总调查人数的４４％。由此可见，当地农牧民普遍地认识到旅游资源开发给湿地环境造成了巨大压力。

２.旅游资源开发中存在的问题

调查中，当问及在开发当地旅游资源中存在的主要问题时，２６１人认为产生大量旅游垃圾，２０４人认为游客环保意识差，１９０人认为当地环保设施差，１４８人认为破坏野生动物的生存环境，１６人选择了其他，以上数据分别占总调查人数的５３％、４１％、３９％、３０％和３％。当向当地居民调查该地的环保设施建置情况时，７２人认为有污水处理设施，１１１人认为有垃圾回收分类设施，６５人认为有公共交通工具，６８人选择了其他，以上数据分别占总调查人数的１５％、２３％、１３％、１４％。当问及青海湖水体及岸边曾发现哪些垃圾或漂浮物时，３５８人认为有垃圾袋，占调查对象的７３％；３３２人认为有饮料瓶，占调查对象的６７％；２０６人认为有剩余食物占调查对象的４２％；１９２人认为有废旧电池，占调查对象的３９％，１５３人认为有死鱼动物，占调查对象的３１％；８８人认为有建筑垃圾，占调查对象的１８％，４４人选择了其他，占调查对象的９％。综合分析，可以得出，旅游资源开发对青海湖流域湿地环境造成了很大的影响，主要原因体现在以下三个方面：一是当地的环保基础设施不健全，如污水处理设施、垃圾分类回收设施、公共交通工具等严重缺乏，使得当地无法消化大量的旅游垃圾；二是游客自身环保意识差，在旅游时乱丢垃圾，如塑料袋、饮料瓶、废旧电池、剩余食物等，不仅影响草原草类的生长，也造成了青海湖水资源的污染、鱼类的死亡。三是大量游客涌入青海湖流域，造成了对草原的践踏，破坏了当地的生态平衡，给野生动植物的生存环境造成了严重破坏。

３.旅游资源开发对湿地环境造成的危害

（１）当地农牧民对开发旅游观光船项目的态度。对青海湖开发旅游观光船项目，２７２人持反对态度，占总调查对象的５６％；１９３人持支持态度，占总调查对象的４０％；２０人表示无所谓，占总调查对象当的４％。旅游观光船的噪声、溢出湖面的油渍以及观光游客抛洒的垃圾，给青海湖的水造成一定的影响，危及湟鱼及鸟类的生存和繁衍。青海湖流域内的原住居民已深刻认识到旅游观光船给当地环境带来的危害，且５６％的农牧民愿意放弃由此带来的经济收益，反对旅游观光船项目的开发。（２）当地农牧民对偷捕青海湖湟鱼行为的态度。在调查“当地农牧民对偷捕湟鱼行为的态度”时，３２６人认为行为恶劣，应当严厉打击，占到总调查对象的６９％；１２９人认为是迫于生计，可以理解的生存行为，占总调查对象的２７％；１８人认为无所谓，占总调查对象的４％。同时，在调研走访的过程中，当地农牧民向笔者反映，由于藏族人民的信仰，藏族人一般是不吃鱼的，更不会捕杀湟鱼，他们认为“杀一只（鱼）相当于杀一万只”。但由于外来游客对吃湟鱼的热衷，导致湟鱼价格的飙升使得一些农牧民为牟取私利而偷猎湟鱼。（３）当地农牧民对向游客开放鸟岛的态度。就“青海湖鸟岛向游客开放”向当地农牧民调查时，２４７人表示反对，占总调查人数的５３％，其中有１０８人表示极力反对，占总调查人数的２３％，因此，大部分人反对鸟岛向游客开发，认识到游客的游玩会导致鸟类栖息地的破坏，影响青海湖鸟类繁殖、生存。另外，４３％人的表示支持，其中８％的人表示非常支持，这也说明鸟岛的开放为部分农牧民带来了经济收益。综上所述，旅游资源的开发一方面促进了当地经济的发展，调整了单一的农牧业经济结构，增加了就业途径，提高了农牧民的收入，改善了生活条件；另一方面由于对旅游资源的不合理开发、基础设施的不健全、游客的不文明行为等给当地的生态环境造成了破坏和污染，影响了当地野生动植物的生存环境，使野生动植物面临着生存的威胁。如大量游客涌入到鸟岛观赏，破坏野生鸟类的生存栖息环境；观光船项目造成的对青海湖水域的污染、游客对湟鱼消费的热衷等不仅破坏了湟鱼的生存环境，更威胁到湟鱼的生存。

（三）青海湖流域湿地环境保护中公众参与情况

１.民众参与湿地环境保护的意愿

自２００８年５月启动实施青海湖流域生态环境保护与综合治理工程以来，退牧还林还草工程作为其重要的项目之一，取得了良好成果。调研数据显示，８０％以上的调查对象认为退牧还林还草工程促进了湿地环境的恢复。据相关资料显示，截至２０１３年９月青海湖流域完成禁牧任务２７５万亩，完成沙漠化土地治理５４.３６万亩，完成生态林建设项目３０.９２５５万亩，完成湿地保护４１６.９０万亩。［５］通过实施退牧还林还草及其他生态修复工程，青海湖流域湿地生态环境趋于改善，生态服务功能初步显现，局部地区生态退化趋势得到缓解。退牧还林还草工程虽然取得了一定成效，但仍然存在不少问题。调研结果显示，４２％的调查对象认为退牧还林还草工程的实施使得其收益减少，同时由于经费保障不足，一些不正确的观念，相关主管部门职责不明确以及缺乏相应的法律法规的制约保障等，项目实施过程中，给农牧民利益造成了损害，影响其参与退牧还林还草的积极性，从而在一定程度上影响了项目实施，使项目难以达到预期效果。因此，应当建立完善的项目资金使用监督管理体制，明确主管部门的职责，制定配套的考核监督办法等，杜绝一切不正确的观念，处理好长远的生态效益和农牧民当前利益之间的关系，从而巩固退牧还林还草及其他湿地生态修复工程工程取得的成果。

（六）建立健全农牧民社会保障制度

由上文可知，农牧民对当地教育、医疗、就业、养老等方面的改善和提高有着迫切愿望和关注。健全地方公共财政体制，调整财政收支结构，把更多财政资金投向青海湖流域内的公共服务领域，加大财政在教育、医疗、就业、养老等社会保障方面的投入。建立和完善流域内农牧民社会保障制度，使其在就业、医疗、入学、养老等方面与城市居民享有同等待遇，切实解决其“人口”的吃饭问题、“牲口”的放牧问题。如建立健全农村养老保险制度、完善新型农村合作医疗制度、建立牧区居民最低生活保障制度、实施牧区特殊教育政策、加强对农牧民职业技能培训等，从而使生态建设和农牧民的经济利益紧密结合起来，调动农牧民参与青海湖及周边湿地保护的积极性，实现生态和经济的协调发展。