《生态环境保护监管难点及建议》

生态环境保护监管难点及建议

【摘要】乡镇（街道）位于生态环境保护监管的最后一公里，也是环保责任落地的关键。由于环境监管能力的限制，乡镇地区环境污染问题严重，而且随着城市环境污染防治力度的加大，近年出现一些在城市不允许投产的污染项目向农村转移的现象。本文通过对杭州市富阳区加强乡镇生态环境保护监管主要做法的分析，总结出其创新点和经验启示，并最终给出强化基层生态环境保护监管的对策建议，为将生态环境保护监管触角真正延伸到基层，从根本上改善环境质量，提升群众获得感满意度提供了参考和借鉴。

【关键词】生态环境保护监管;富阳区;乡镇（街道）生态环境报告;乡镇（街道）生态环境质量考核评价

近年来，污染防治力度不断加大，坚决向污染宣战成效显著，但一些地方受经济效益的驱使，将在城市不允许投产的污染项目，如造纸厂、制革厂、染料厂等纷纷搬迁到农村或城乡结合部，把农村变成了一些污染企业的避难所。农村环境整治是污染防治攻坚战三大领域中需要全力解决的突出环境问题之一，能否真正治理好广大农村地区污染源，关乎环保攻坚战的成败。“郡县治，天下安”，如何在深化垂直管理体制改革将县级环保部门监管职能上收的大背景下，强化基层生态环境保护监管能力，不让农村成为生态环保监管的盲区，就显得至关重要。

1基层生态环境保护监管面临的突出问题

1.1环境治理基础薄弱，环保意识仍需增强一些基层党委、政府及其有关部门，包括生态环境监管部门在内，对绿色发展认识不高、能力不强、行动不实，重发展轻保护的现象依然存在。企业环保守法意识不强，环境违法行为时有发生。公众对优美生态环境的需要日益增长，但自觉主动参与的行动意愿仍不够。

1.2编制少、任务重，基层环境管理存在短板在我国大部分农村，点源污染与面源污染共存，生活污染、农业污染和工业污染叠加，各种新旧污染相互交织。“上面千条线，下面一根针”，基层环保工作承担了大量任务和职责，并且每项工作都很具体，需要一件件落到实地。然而，我国现行环保行政管理体制是倒金字塔结构，越到基层，环保人员越少、力量也越薄弱。

1.3监管执法力量有限，“管得着的看不见”、“看得见的管不着”基层环保问题涉及工业、农业、生活、城建、交通等方方面面，有时环保部门得知污染线索，如秸秆焚烧、垃圾违法倾倒等，但当监管执法人员赶过去，污染行为已经发生，污染者却逃之夭夭。而一些看得见的污染行为，如渣土或矿渣清运带来的扬尘污染等却因涉及城建、交通、工业等部门职能，环保部门难以监管。

1.4乡镇问题和需求差异大，环境管理难以精细化我国乡镇数量庞大，各乡镇街道产业结构、经济水平和环保问题存在较大差异，如有的乡镇以采矿、建材业为主，码头、道路扬尘污染严重;有的以农业和养殖业为主，面源污染和垃圾问题突出;有的以旅游业为主，环境整治工作任务繁重，如果乡镇一级再不进行配合，以县区环保部门的力量难以实现差异化、精细化环境管理。

2富阳区强化乡镇生态环境保护监管的主要做法及亮点

2015年以来，浙江省杭州市富阳区将新环保法规定的“县级以上人民政府应当每年向本级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会报告环境状况和环境保护目标完成情况”这一制度创新性地延伸至乡镇（街道），在区辖24个乡镇（街道）开展生态环境质量报告制度，并积极探索建立乡镇（街道）生态环境质量报告考核评价工作体系，充分发挥基层党组织对生态文明建设的领导作用，形成党政同责、一岗双责和区、乡镇（街道）、村（社区）、企业层层传导的生态环境目标责任体系，并以此为核心和主线，建立了一套人大监督问责、责任清单明晰、村规民约自治、公众协调参与的基层环保监管模式。

2.1乡镇政府定期向同级人大报告环境质量状况，抓住人大监督和党政领导两个关键2015年12月，杭州富阳生态区建设工作领导小组办公室印发《关于要求落实乡镇（街道）年度生态环境质量报告制度的通知》并制定《杭州市富阳区乡镇街道生态环境质量报告制度实施办法》，要求乡镇人民政府（街道办事处）必须定期向同级人大（人大工委）做生态建设和环境保护专题报告，同时向本区域“两代表一委员”、各村级组织和其他各界社会代表通报本区域环境质量变化情况、生态文明建设与环境保护主要工作等。2018年6月，富阳区委、区政府联合下发《杭州市富阳区关于实施乡镇（街道）生态环保目标责任制和生态环境质量考核评价工作的意见》的通知，要求从执行法律法规、环境质量状况、环境信访、生态建设和污染防治工程、生态环境质量公众满意度等5个方面对辖区24个乡镇（街道）和276个行政村生态环境质量进行考核评价，更加突出了对生态环境质量的日常考核管理。富阳区在乡镇环保监管实践中，紧紧抓住了两个关键———人大监督关键环节和党政领导开展工作，充分发挥人大环保监督关键作用，将生态环保责任下移，落实到每个乡镇街道的党委和政府身上，切中了环保监管的核心和要害。

2.2建立两张责任清单，落实镇、村、企三级责任，保证乡镇（街道）环保责有人负、事有人干乡镇（街道）生态环境质量报告及考核评价制度在富阳全区推开后，富阳区坚持“管行业必须管环保、管业务必须管环保、管生产经营必须管环保”的原则，制定区级部门和乡镇（街道）两张生态环境保护责任清单，明确了区及乡镇党委、政府的环保主体责任和属地责任，要求乡镇（街道）把工业环保、农业环保、生活环保、建设与交通环保、应急体制建设、宣传教育等细化到相关分管部门，通过细化职责分工将环保工作全面融入到行业工作，改变了以往环保一家单打独斗的被动局面，形成了一张横向到边、纵向到底的环境保护工作网络。富阳区乡镇环境管理制度以落实乡镇（街道）党委、政府及相关部门环保责任为目标和核心，形成镇村政府、企业和村民三位一体的环保共治体系，在不增加机构和人员编制、不增加财政压力情况下，使党委、政府及其他相关部门的环保责任得到有效落实。

2.3建立路长制、河长制，构建层层抓监管的环保责任体系，环保工作从“被动推”变“主动接”富阳区部分乡镇以交通运输扬尘治理、超限超载治理和道路周边环境治理为重点，探索建立了“路长制”，实行路长、路段长、区段长分级负责制。同时建立检查巡查，定期通报和考核奖惩等机制，确保环保任务责任明晰、措施到位。同时，富阳区按照“源头治水、联动治水、科学治水”和“统一领导、分级管理、集中考核”的原则，建立“河长制”（“溪长制”、“段长制”）管理制度，统筹实施全镇水环境治标与治本相结合、清水与清岸相结合、建设与管控相结合的河长制管理工作，进一步创新和完善了工作机制及管理体制。今年下半年，渌渚镇还将实施“路长”“河长”“庭长”“厂长”“店长”等五长联席制，推进生态环境质量持续稳定改善。“路长制”和“河长制”强化了乡镇党委和政府主要领导的环保责任，构建了一级抓一级、层层抓监管的环保责任体系，将乡镇环保由“被动推”变为了“主动接”。

［5］杭州市富阳区环境保护局.落实乡镇（街道）生态环保责任制杭州市富阳区探索在路上［Ｒ］.2016年8月.

［6］傅环轩，禾木.打通最后一公里实现监管零距离［n］.中国环境报，2016－03－04.

［7］周兆木，蒋立红，徐玲.富阳24乡镇街道完成生态报告［n］.中国环境报，2016－06－13.