《城乡交通一体化发展战略研究》

城乡交通一体化发展战略研究

城乡一体化发展面向未来的国家战略

【摘要】

城乡一体化的提出具有鲜明的中国特色和重要的战略意义，关系到中国经济发展未来。城乡一体他的初级阶段是加快新型城镇化建设和新农村建设，高级阶段是提高人的社会流动性，特别是为穷人进城和富人下乡提供了渠道，以便建立适应时代发展新要求的良好社会秩序和社会结构。中国政府高度重视推进城乡一体化工作。目前中国城乡一体他的发展还处于初级阶段，需要重视解决标准问题、理论问题、方法问题和保障问题。“十三五”是中国深入推进城乡一体他的重要时间窗口，建议抓好规划引领、明确发展标准，推进市场决定、建立良好机制，改进政府作为、实行配套服务，加强制度保障、确保走向长远。

【关键词】

城乡一体化中国经济社会流动性社会结构

城乡一体化的提出具有很强的现实针对性和重要的战略意义，强调体制改革、结构调整和提高人的社会流动性，是中国针对过去实行的城乡二元分割的经济社会管理体制和建设投资发展不协调布局提出的一个重要概念，是比强调统筹城乡发展更高一个层次的社会要求，也是一个关系经济社会发展阶段、国家发展战略和长远发展秩序的问题。由于城乡发展不平衡，一些地区“城市像欧洲，农村像非洲”，尽管说得有点夸张，但问题确实严重。城乡一体化的短期目标是要实行问题导向，推进城乡统一要素市场建设，推进城乡规划、基础设施和公共服务一体化，加快发展农业现代化，建设社会主义新农村，以农业现代化支撑新型城镇化，以新型城镇化化解“三农问题”，最终目标是要建立良好稳定的社会秩序和社会结构，以实现人的全面发展及其相关的投资理财、就业创业、生活方式、教育医疗和社保关系等在城乡之间合理规范地自由选择和自由流动，特别是为穷人进城、富人下乡提供便利和激励，推进城乡分工合作、各尽所能、各取所需，提高稀缺资源配置效率，改善社会福利总水平。在中国新阶段新形势新常态下，这项工作影响中国经济发展现状，关系中国经济发展未来。

城乡一体化关系中国经济发展的未来

城乡一体化是推进城乡经济社会发展一体化工作的简称。改革开放以来，中国经济社会快速发展，经济总量跃居世界第二，综合国力大幅提升，人民生活显著改善，城乡面貌发生重大变化，但受国家发展战略、经济发展阶段、社会发展水平、特别是城乡二元管理体制的制约，中国城乡发展之间不协调、不开放、不完善，城乡居民收入差距大，城乡空间布局欠合理，城乡公共管理欠整合，城乡基础设施欠配套，城乡基本公共服务不均等，城乡要素市场建设不统一，农业农村发展大大滞后于工业化和城镇化发展，工业化和城镇化发展对农业农村发展辐射带动力不强，城乡之间平等交流分工合作不够，深刻影响到全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国和全面从严治党战略目标的顺利实现。

从2010年开始，按照世界银行的分类标准，中国已从下中等收入国家转变为上中等收入国家。这是一个新的经济发展阶段，在向高收入国家迈进的过程中，中国既面临着有利的发展机遇，也面临着艰巨的发展挑战。“十二五”时期，中国经济社会发展的主题是科学发展，主线是转变经济发展方式，主要工作是以经济结构战略性调整为方向，以科技进步和创新为支撑，以保障和改善民生为出发点和落脚点，以建设资源节约型、环境友好型社会为着力点，以改革开放为动力，加强和改善政府公共管理服务。经过五年的发展，国民经济和社会发展取得重大成就。到2015年，中国大陆总人口为13.68亿人，人均gdp为4.94万元（约折7924现价美元），全国gdp为67.7万亿元，三大产业的产值结构为9.0%：

40.5%。50.5%，城市化率56.1%，年末金融机构本外币各项存款余额为135.7万亿元，贷款余额99.3万亿元，国家财政收入为15.22万亿元，财政支出为17.58万亿元，粮食产量62144万吨，肉类产量8625万吨，禽蛋产量2999万吨，牛奶产量3755万吨，水产品产量6690万吨，全国居民人均可支配收入21966元，其中城镇人均31195元，农村人均11422元。

目前中国经济发展已逐步进入新常态，消费需求、投资需求、出口和国际收支、生产能力和产业组织方式、生产要素相对优势、市场竞争特点、资源环境约束、资源配置模式和宏观调控方式与以前相比发生重大变化，对调结构、转方式、抓改革、保增长、防风险、惠民生、讲秩序、可持续提出了迫切要求，能否解决好这些问题，关系到中国经济发展未来，而城乡一体化与这些内容都有重要关联。其一，城乡一体化事关中国稀缺资源配置的空间和范围，影响经济发展提质增效和平稳较快增长，是调结构、转方式的基本内容。推进城乡一体化意味着要拆除城乡之间人为制造的藩篱，包括有形障碍和无形壁垒，这将提高人的社会流动性，促进人的知识增长和资本积累，同时拓展城乡产业发展资源要素供给渠道，既为农业和农村发展提供机会，也为工业和城市发展提供机会。其二，城乡一体化事关中国不同部门之间有效需求创造，影响市场经济所存在的过剩问题的解决，是抓改革、保增长的重要内容。市场经济所内合的最大矛盾是过剩，特别是相对于购买力不足和市场限制所带来的相对过剩。推进城乡一体化意味着要拓展消费市场，扩大消费群体规模，推动消费结构升级，这既为城镇产品服务去库存流向广阔的农村提供可能，也为农村产品资源去库存进入城镇提供可能。现代城市是人口集聚和创造收入的中心，农民进城就业安居和市民化，可以激活城镇巨大的消费市场。现代农村的发展内容丰富，城市人下乡投资创业和享受田园生活，可以激活农村巨大的消费市场，改善提升农村生活设施和生产基础条件。其三，城乡一体化事关中国社会稳定和社会结构建设，影响市场经济的缺陷或不足的解决，是防风险、惠民生的必要内容。推进城乡一体化意味着要更好发挥政府作用，去深入了解市场，深入了解社会，深入了解基层，调节经济周期，调控两极分化，可以减少经济波动和社会问题对经济发展的不利影响。其四，城乡一体化事关中国长远发展和长治久安，影响国际竞争力、气候变化和环境等问题的解决，是讲秩序、可持续的关键内容。经济越发达，效率越高，秩序就越重要。城乡一体化是发达国家具有较强国际竞争力和解决气候变化及环境等问题的重要基础，是发达国家经济保持高效率运行所需要的一般秩序。中国要增强经济的国际竞争力，解决气候变化和环境等问题，建立适应经济高效率运行的良好秩序，都离不开城乡一体化。城市是人口、建筑、工业、交通、物流的集中地，也是高能耗、高碳排放、环境污染的集中地。如果缺乏农村的有效参与和配合，气候变化和环境等问题是很难解决的。

中国政府高度重视推进城乡一体化工作

城乡一体化是经济社会发展到一定阶段的产物。新中国成立以后，党和政府高度重视城市和农村发展工作，根据国民经济和社会发展的实际状况和战略需要，不断调整和完善工农城乡关系，在处理城乡发展关系上经历了城乡通开良性循环、以“大”农村促“小”城市发展、农村和城市顺次改革同步发展、城镇化速度加快城乡差别逐渐加剧、从强调统筹城乡发展到强调城乡发展一体化等五个阶段。总体上，城乡一体化的提出既有重要的战略意义，也有很强的现实针对性，是从2002年党的十六大开始，由中央针对中国工农城乡发展中存在的深层次矛盾和突出问题而逐步提出的。随着工业化、信息化、城镇化、农业现代化、市场化和国际化的不断发展，推进城乡发展一体化工作的内容本身也有所变化，需要在理论上不断进行总结、提升和深化，在实践中不断探索、创新和拓展。

2002年到2008年，是党中央国务院提出并实施统筹城乡发展战略的时期，推进城乡发展一体化的工作处于萌芽阶段并包含在统筹城乡发展工作中。这一时期的工作重点，主要是对国民收入分配关系进行调整，国家扩大对农村“多予”“少取”范围，加大深化农村税费改革力度，对“三农”财政投入政策做出具体规定并保证投入规模逐年扩大，逐步加强农业和农村基础设施，发展农村社会事业和更加关注农村民生（参见专栏1）。2002年，党的十六大提出了实行统筹城乡发展的战略构想。2003年，胡锦涛同志在中央经济工作会上提出要统筹城乡经济社会发展，发挥城市对农村的带动作用。党的十六届三中全会报告将统筹城乡发展放在了作为科学发展总要求的“五个统筹”之首。2004年，在中共十六届四中全会上，胡锦涛同志首次提出“两个倾向”的重要论断，即“纵观一些工业化国家的发展历程，在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的倾向；但当工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也带有普遍性的倾向”。2005年，党的十六届五中全会提出了“建设社会主义新农村”的重大历史任务。2007年，党的十七大提出了实现全面建设小康社会的新要求和建设新农村的要求。2008年，党的十七届三中全会强调把构建新型工农关系、城乡关系作为加快推进现代化的重大战略，指出中国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期，提出建立促进城乡经济社会发展一体化制度，推进城乡规划、产业发展、基础设施、公共服务、市场建设和社会管理一体化。

专栏12002～2008年党中央国务院关于推进城乡一体化的政策内容

2002年党的十六大报告。全面繁荣农村经济，加快城镇化进程。统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务。农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势。要逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路。发展小城镇要以现有的县城和有条件的建制镇为基础，科学规划，合理布局，同发展乡镇企业和农村服务业结合起来。消除不利于城镇化发展的体制和政策障碍，引导农村劳动力合理有序流动。坚持党在农村的基本政策，长期稳定并不断完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。有条件的地方可按照依法、自愿、有偿的原则进行土地承包经营权流转。逐步发展规模经营。尊重农户的市场主体地位，推动农村经营体制创新。增强集体经济实力。建立健全农业社会化服务体系。加大对农业的投入和支持，加快农业科技进步和农村基础设施建设。改善农村金融服务。继续推进农村税费改革，减轻农民负担，保护农民利益。

2003年中央农村工作会议。统筹城乡经济社会发展，发挥城市对农村的带动作用。各级党委和政府在制定国民经济发展计划、确定国民收入分配格局、研究重大经济政策的时候，要把解决好农业、农村和农民问题放在优先位置，使城市和农村相互促进、协调发展，实现全体人民的共同富裕。要随着经济的发展和国家财力的增强，进一步调整国民收入分配和财政支出的结构，增加对农村经济和社会事业的支持，逐步形成国家支农资金稳定增长的机制。加强农村基础设施建设和生态建设，提高农业的综合生产能力和可持续发展能力。加大扶贫开发力度，加快贫困地区脱贫步伐。农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势，也是增加农民收入的重要途径。要按照“公平对待，合理引导，完善管理，搞好服务”的方针，为农民进城务工创造有利条件。要坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路，随着经济社会发展不断提高城镇化水平。

2003年党的十六届三中全会报告。按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，增强企业活力和竞争力，健全国家宏观调控，完善政府社会管理和公共服务职能，为全面建设小康社会提供强有力的体制保障。深化农村改革，完善农村经济体制。完善农村土地制度。健全农业社会化服务、农产品市场和对农业的支持保护体系。深化农村税费改革。改善农村富余劳动力转移就业的环境。完善市场体系，规范市场秩序。加快建设全国统一市场。大力发展资本和其他要素市场。建立健全社会信用体系。

2004年中央1号文件：发展农村

推进市场决定，建立良好机制。推进城乡一体化的重要平台是市场交易。要围绕让市场在资源配置中起决定作用，解决城乡发展资源都稀缺的体制矛盾问题，引入市场机制，对稀缺资源在不同区域单位配置的效率进行客观评价，促进稀缺资源从相对富余单位向相对稀缺单位合理流动。推进理论创新，对中国城乡土地所有制，按照建立制度是为了解决问题的思路引入现代制度和经济学理论进行重新解释，对土地市场建设的影响和制约因素进行全面深入考虑，建立城乡土地管理制度的内在一致性，探索引入土地所有权税费和土地特定用途补助，为深化城乡土地制度改革提供支撑。深入推进农业供给侧结构性改革，拓展城乡资源要素供给渠道，促进低成本融资。加快农村产权制度改革，拆除城乡之间人为制造的藩篱（包括有形障碍和无形壁垒），促进多方利益相关者充分参与，对排他性权利及其隐合责任进行规范化、标准化、计量化、交易化，加强城乡产权交易市场建设，加快建立房地产税、继承税、赠与税等基本制度，深化城乡社会保障制度改革，积极稳妥地建立城乡统一的土地（含用途管制、空间管制、指标交易和产权流转）、资金（含现金流、长期资金、投资项目）、人力资源（含从事三次产业、提供管理技术、信息咨询服务等）等市场体系，立平台、去库存、补短板、拉链条、促分工、做交易、建合作，促进城乡要素之间的双向流动和优化配置。

改进政府作为，实行配套服务。政府在推进城乡一体化中具有重要作用。要围绕更好地发挥政府作用，让国家在有限政府框架内解决城乡发展的结构矛盾问题。一方面，国家要在宏观和大局上调整优化国民收入分配结构。坚持工业反哺农业、城市支持农村，推进城乡基本公共服务均等化，加大对农村实行“多予”、“少取”和“放活”的强农惠农富农政策力度。积极推进农民工市民化，大力推进新型城镇化建设，提高城镇发展质量水平。合理界定、保护和明晰城乡资源环境产权，完善城乡生态补偿机制，加大绿色采购、节能建筑规范、垃圾废物管理及回收利用等力度，加快建构资源节约型和环保友好型的生产方式和消费模式。另一方面，国家也要在微观和地区上尊重各地发展实际差异，探索多元城乡一体化模式。在微观上，加快弥补农业农村发展短板，让农村行路畅通、用水方便、生产力提升、人居环境改善。在地区上，推进城乡区域合纵连横、打破地域限制，促进城乡互动发展，缩小城乡差距。要适应市场经济深入发展需要，探索引入专业化组织，开发利用“互联网+”、大数据等新技术，建设新型农村管理服务载体，发展政策性投资管理公司，建立农村劳动者及劳动贡献登记管理服务中心和农村投资交易所等，为农民进城和城市人下乡牵线搭桥、分散风险和提供相关配套服务。

加强制度保障，确保走向长远。推进城乡一体化的长远保障是制度建设。要围绕讲秩序和可持续，让国家在有限政府框架内办事，在完善和创新公共管理服务上有所突破，从加强基本制度建设入手，科学合理地确定深化农村土地集体所有制和城镇土地国有制改革的方向，合理引入条件，明确界定和保护劳动者在制度中的产权，实行有保留、有取消、有修改相结合，建立内在逻辑一致的完整制度框架，激发各种劳动者在农村土地和城镇土地上的生产积极性，建立良好稳定的社会秩序和社会结构。建立完善国家推进城乡发展一体化工作领导机构，加强统筹协调，建立日常工作机制，组织在法律授权下开展改革试点和推进全面工作。深化国家行政管理体制改革，将政府工作权力明确界定为有条件的权力，并公开这些条件，将政府工作职责明确界定为有限责任，并进行责任分解，推进建立政府权力清单和责任清单。借鉴日本经验，制定和完善专门法案，有计划有步骤地统筹推进国土综合开发，注重开发和地区综合发展，推动大型项目建设，创造良好生态环境，建设宜居综合环境，构建交流网络和多级分散国土框架，推进多种主体参与开发和地区合作，保障国土开发可持续发展。