《关于城乡一体化建设的思考与实践》

关于城乡一体化建设的思考与实践

城乡一体化建设实践路径的思考

—-以江苏省淮安市实地考察调查为例

党的十八大报告强调指出。“城乡发展一体化是解决„三农‟问题的根本途径。要加大统筹城乡发展力度，促进城乡共同繁荣。”当前，我国城市经济比较发达，农村相对落后，城乡经济实力、居民收入、环境面貌、道路建设以及社会公共服务上都存在显著差距，城乡一体化发展可谓任重而道远。我们要以学习党的十八大精神为契机，因势利导，顺势而为地加快城乡一体化步伐。

城乡一体化的内涵十分丰富，其主要任务就是化农村、化农民，关键是实现工业化、农业现代化和发展第三产业，注重各种要素向农村集聚，着力提升乡镇的功能和品质，推动农民思想观念、生产生活方式的转变，不断提高农民生活水平，让农村居民享有与城市居民同质化的生活。当前，城乡的差别首先是思想的差别，这种差别便是横亘在城乡一体化意识形态领域的一道思想“鸿沟”，作为地方经济社会发展的决策者和组织者以及劳动主体必须彻底摒弃“重城轻乡，强工弱农”的思想。新型城镇化不能局限在农业、农村工作范畴，必须上升到区域全面发展的战略高度；科学谋划，打破城乡规划分治和条块分割的现状，完善城乡统筹规划体系。新型城镇化并不是要消灭农业、农村，而是通过城乡统筹发展，实现城乡发展一体化。加大引导扶持力度，统筹推进新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化，实现县域经济跨越发展；要量力而行，不能盲目地进行造城运动，逐步开展土地制度、农村产权制度等改革，推进城乡社会保障并轨，不断提升新型城镇化水平。各级党委要充分认识到推进城乡一体化建设是消除城乡经济壁垒，打破城乡分离状态，实现城乡优势互补、良性互动、和谐共荣的科学策略。

一、城乡一体化发展中存在的问题

规划是城乡一体化发展的蓝图。要树立整体协调、全域覆盖的规划理念，废止县乡分割、城镇分立的规划设计，打破各自为政、条块分割的格局，使城镇、村庄突破行政界限，实现城市与乡村科学融合。因地制宜地把区域内的居民点、产业园区、基础设施、教育卫生、社会保障、公共服务与信息网络等作为整体，进行统一规划和建设。

按照党的十八大精神的要求，江苏省淮安市各县（区）政府采取措施、积极推进，城乡基础设施日益完善，城乡产业融合发展的布局初步形成，城乡就业和社会保障体系基本建立，城乡社会事业全面发展，城乡生态环境建设与保护成效明显，基层基础设施建设不断加强，城乡一体化建设取得了优异成绩：如涟水县红窖农民公寓、盱眙县的马坝工业集聚区、淮安区的施河教学具等成为城乡一体化建设中的靓丽风景线，拉动了当地的经济发展、农民集聚。但城乡一体化建设过程中农业的素质性、结构性和体制性矛盾开始显现，土地、资金等资源要素制约日益显现，农民增收渠道拓展难度大等问题还有待解决。

1、资金制约。推进城乡一体化是庞大的系统工程，即使政府全面组织，引导多方出资共建，资金仍然难以满足。目前，推进城乡一体化主要依靠上级投资和农民自身投资。因此，资金短缺是制约城乡一体化建设的最大“瓶颈”。

2、规划不融合。主要表现一是规划的不严肃。城乡一体化建设中，首先要有起龙头作用的战略性、长期性、连续性、高起点、高标准、高质量的发展规划蓝图，引领整个地区健康、持续、有序发展。调研中发现城乡一体化建设过程中，国土资源、农业、交通、规划等职能部门都从自身利益角度出发制定规划，如土地开发利用规划、镇村建设规划、城乡产业发展规划等，出现多张规划多张皮，不同规划在内容和时间上出现相互矛盾，如时间上的不融合，《淮安市城市总体规划（2009——2030年）》，《淮安市土地利用总体规划（2006——2020年）》。二是空间布局上不一致，如有的乡镇反映在同一地块，国土部门规划建农民集中居住点，而产业部门规划建乡镇工业集中区，让下级政府无所适从，无法执行，最终变成规划规划，墙头一挂。因此迫切需要把各种规划科学融合，让一个地区在统一的一个规划下有序发展。三是涉及部门众多，顾此失彼。如教育局、水利局、农委、农工部、交通局、旅游局、土地局、规划局、建设局、发改委、经信委等等，各部门只从自身一条线去发展，缺乏协调一致，造成重复建设、资源浪费和一盘散沙的不良现象。

3、行政规划调整滞后。淮安市辖4县4区，116个乡镇，1413个行政村。镇域人口最多的是涟水县高沟镇10.8万人，镇域人口最少的是洪泽县西顺河镇0.9万人，镇区人口最多的是盱眙县马坝镇4.2万人，镇区人口最少的是淮阴区新渡乡0.28万人，镇域面积最大的是盱眙县马坝镇197.5平方公里，镇域面积最小的是洪泽县蒋坝镇12平方公里，镇区面积最大的是盱眙县马坝镇5.5平方公里，镇区面积最小的是淮安区茭陵乡0.58平方公里。淮安市规划通过空间资源融合的手段，将116个乡镇合理归并为53个小城镇，但目前没有调整到位。

4、乡镇党政负责人规划理念淡泊。加快城乡一体化发展，在土地市场供应日趋紧张的今天，如何做到集约、节约土地，合理利用土地，需要高质量、高标准地制定乡镇科学发展、工农业产业布局、农民集中居住点等长远目标规划。近年来，按照科学发展观和党的十八大的精神要求，各省、市、县陆续聘请规划专家并花费大量财力编制修订了乡镇村总体规划、镇村控制性详规等蓝图。但是，因为乡镇党政干部调整更换频繁，加上部分乡镇党委书记仍然习惯随手“指点江山”的现象屡见不鲜，尤其是一些招商引资项目，洽谈前不是围绕原有的规划大纲进行研究落实，而是让引资项目在全镇随意选地，不管项目是否符合土地规划要求，是否违法占用基本农田，只要是投资商看好的地，就家长式地命令国土资源、建设、规划部门向上级协调修改规划，争取指标，只至达到目的，对违法、违规行为全然不顾。这种低级错误行为产生的最坏结果就是对本地区、本乡镇的科学发展酿成苦果，甚至造成环境污染，基础设施大量重复建设，给本来并不富裕的地方财政雪上加霜。

5、乡镇新型人才队伍欠缺。近些年，国家拨出专项资金推进农村发展，各地积极响应，最终需要基层村、组干部带领群众向伟大目标奋进。在农村调研中发现，一些基层干部现在是想干却不知怎样干。并为此而苦恼。许多地方领导没有科学发展的规划意识，只顾眼前利益，有些地方甚至于把花费财力找专家制定的发展详规放在一旁，变成手指规划，随意性很强，造成地方发展的不可持续性，常常是亡羊补牢，为时已晚。

6、农村道路交通阻碍城乡一体化建设。农村公路是有效解决群众出行难及农产品运输难的根本选择，是群众享受现代文明成果的体现。在当前城乡统筹和新农村建设的推进过程中，公路更是农村对外联系、发展经济及商贸文化交流的纽带。至2012年底，江苏省淮安市提前实现“村村通”目标，但是占农村公路85%以上的是宽3.5米四级以下道路，如今这样的道路已经不能满足人们出行的需要。根据江苏省政府确定到2020年镇村公交开通率达到100%这一基本实现现代化的目标，必须加强农村公路建设，改善农村生产生活条件，为推动城乡交通一体化发展保驾护航。

7、镇村公交发展迟缓。江苏省在2012年底，农村客运通达实现100%，实现了通乡达村，干线相通的公路网络。为加快城乡一体化发展，省政府要求2015年全省镇村公交开通率达到50%，2020年达到100%。日前，经调研获悉，截止2012年底，淮安市已有14个乡镇开通镇村公交，开通镇村公交线路35条，投入车辆36辆，几乎一条线路一辆车，间隔时间比较长，客源主要是早、中、晚上学的学生为主，其余人很少，以淮阴区刘老庄乡为例，平均一辆车一趟仅七点几个人，农村镇村公交平均每辆车亏损补贴近20万元，其补贴模式区镇两级政府按比例分担。

二、当前农村干群的期盼

城乡一体化是我国现代化和城市化发展的一个新阶段，目的是让让农民享受到与城镇居民同样的文明和实惠，使城乡经济社会全面、协调、可持续发展，让城乡一体化后的城乡区域成为“公路变街道、田野变庄园、山地变森林、水体变乐园、村庄变社区、农民变市民”的令人向往之地。当前，基层干群迫切期盼：

1、期盼加强新政策、法律、法规的学习。城乡一体化发展进程中，上级各部门都制定各种政策引领农村、农民、农业“三农”科学发展，农民有时只能听说有政策，但想知道具体内容就不得而知，然后问村、组干部，村、组干部略知一二，乡镇干部也往往是说不完全，因为政策一般传达到县区后，就很少再向下级传达。基层干部群众迫切希望涉农新政策、新法规能及时学习，能迅速掌握后带领村民共同致富。同时避免因不懂法而非故意犯法事件的发生，如不懂保护耕地的法律法规，有些村干部竟然糊涂地把基本农田划给村民盖新房。

2、期盼信息服务更及时。在着力打造城乡经济一体化新格局，缩小城乡经济发展水平鸿沟的同时，不应忽视数字鸿沟的存在，因为知识、信息的贫困将成为导致收入差距拉大、贫富悬殊的重要根源。提供信息服务是城乡一体化所处时代的内在要求，是城乡一体化中公共服务均等化的内在要求，是城乡一体化管理方式的内在要求。在统一城乡规划中应把现代信息服务作为一项重要内容，首先加强对农村卫生医疗和文化教育信息服务的供给，同时，应加大宣传普及教育力度，提高农民的信息素养，鼓励农民自建各具特色的农村网站，充分发挥政府和市场的双重作用，支持农村电子商务发展。

3、期盼及时引进技术型人才。当前，乡镇技术型人才面临老龄化，知识陈旧，专业人员少的困境，如城乡一体化建设中农民新社区建设是核心，只有人气集聚，才能节约、集约土地，才能集中基础设施建设，才能加强公共文化建设等，然而，基层干部中普遍缺少懂规划，懂技术的专业人才队伍。

4、期盼更加完善的法律服务。在城乡一体化进程中，就法律服务来讲，其面临的挑战十分明显：城市经济发展水平相对较高，其法律服务也相对较完善，当前农村对法律服务的需求越来越多，如果没有加大对农村法律服务的投入，就会造成农村法律服务“供不应求”的现象，造成农村经济发展对法律服务的需求与投入相脱节，阻碍农村城乡一体化进程。规范农村法律服务市场，建立农村法律服务体系，是确保农村法制建设的重要手段，对于确保法律面前人人平等、实现社会公平与正义具有重要意义。农村法律服务体系的建立是社会的系统工程，关系到“三农”问题，关系到农村社会公平和正义的实现。

5、期盼农村校车应与镇村公交统筹发展。众所周知，全国由于发生多起校车安全恶性事件，国务院出台法律法规加强校车管理，明确要求校车驾驶员必须达到一定条件，校车执行最严格的规定：不能超载等。淮安市为了响应上级号召，购臵300百辆校车分发给学校，然而有许多学校把校车一直停在校园，究其原因主要有：一是驾驶员骋用难，由于要求高，待遇低，影响应骋者的积极性。二是学生分布散，由于许多地区村庄分布散，交通基础设施差，校车无法通行。三是资金困难，校车运行费用高，对于义务教育阶段的学校，无力承担。四是僧多粥少，一个学校少则几百人多则几千人，几辆校车根本无法解决学生上下学接送问题。综上所述，校车与镇村公交应该互补，科学统筹发展，以取得更大的社会效益。一是校车发展量力而行，校车发展速度应放慢脚步，防止成为“面子工程”，浪费财力物力；二是加快镇村公交发展，虽然镇村公交发展亏损严重，还需加快发展，让农村公交担当校车的职能，把有限的资源充分利用起来，杜绝以亏损为理由抑制农村公交发展的理念。

中央要求城乡一体化建设必须做到“五要五不要”。第一就是要追求实效，不要搞形式主义。中国过去在基层和社会各个方面形成了一些不太好的做法，往往一件大的事情提出来之后，有一些地方追求表面的变化而不追求实效。新农村建设，中央要求一定要追求实效，而不是追求形式主义。第二是明确强调要从自己的实际承受能力出发，不要盲目攀比。前些日子大家在电视里也看到，在报道新农村建设中，有很多典型的农村建的非常漂亮，居住的房子甚至比城里都漂亮，普通农民住的房子可能比部长们住的都好，这样一些典型确实是他们长期艰苦奋斗的结果，造成这些典型也有它的特殊历史背景和条件，每个农村都去学不现实，容易造成劳民伤财。第三是要因地制宜，从自己的实际出发，各地农村发展状况是不一样的，如何从自己的实际出发，这一条对中国确实是关系重大，尤其是新农村建设中。为什么提新农村建设，而不是新城市建设。既然是新农村建设，建完了应该还是农村，应该还是方便农民的生产生活，还能体现农村的特点，保留住农村的那些优良传统。还有一条就是一定要和农民进行充分的协商，先搞哪些，后搞哪些，而不能靠强迫命令的办法。第五个就是一定要引导和扶持，不要包办代替，有些地方当地政府实力比较强，或者当地有几个企业大老板愿意出钱，帮农民把房子都盖了，当然也好。但是中央更关心的，在城乡一体化建设过程中还有一个重要任务，就是培育新型农民，要在城乡一体化建设中提高农民素质，这就不能搞包办代替，而是要引导扶持。

城乡一体化是一项庞大而复杂的社会工程，涉及到城乡发展规划、产业发展、基础设施建设、公共服务和社会事业、劳动力就业与社会保障、城乡社会管理等方方面面。城乡一体化建设是深入学习实践党的十八大精神与科学发展观的重要举措，是构建和谐社会、建设社会主义新农村和全面建成小康社会的重要内容，是新形势下解决县域“三农”问题、提升城市综合竞争力及实现以城带乡、以工促农、城乡联动、协调发展的重要战略，是统筹城乡发展、促进城乡要素流动、打破城乡二元结构以及实现城乡互动发展的重要途径。

今年全国两会期间，中共中央总书记、中共中央军委主席习近平来到江苏代表团，和代表们一起审议政府工作报告。审议结束后，习总书记亲切地和代表们握手交谈，并语重心长地叮嘱淮安市全国人大代表、淮安市委书记姚晓东：“淮安人杰地灵，是周总理的家乡。把周总理的家乡建设好有象征意义。”我们要与时俱进地牢记习近平总书记的嘱托，按照全国“两会”要求，认真贯彻落实省委省政府推进“两个率先”、实施“八项工程”决策部署，以更加昂扬的斗志、更加务实的作风，奋力推动全市经济社会又好又快发展，加快把淮安建设成为受人尊敬、令人向往的富庶美丽幸福之地，使习总书记提出的中华民族伟大复兴的“中国梦”和周总理一生追求的“中华崛起梦”在淮安早日展现现实模样，更好地展示建设好周总理家乡的“象征意义”，努力使淮安真正成为城乡一体化发展的先行之地，为实现全面小康建设新胜利再创新业绩。