《因地制宜建设万顷良田工程推进城乡一体化的思考》

因地制宜建设万顷良田工程推进城乡一体化的思考

“万顷良田建设工程”中的土地权属调整研究

摘要：“万顷良田建设工程”是江苏省为促进城乡统筹和社会主义新农村建设而提出的一项政策创新。土地权属调整是这项政策顺利实施的关键。本文首先对土地权属调整的内容、原则、程序进行分析，接着针对土地权属调整过程中可能遇到的问题提出相应政策建议，为土地权属调整顺利实施提供一定参考。abstract：“tenthousandareaunitfertilefarmlandconstructionproject”isjiangsuprovincetopromoteapolicyinnovationwhichthecityandcountrysideoverallplanandthesocialismnewruralreconstructionproposed.theearthlandownershipistheadjustmentisthispolicysmoothimplementationkey.thisarticlefirstistotheearthlandownershiptheadjustmentthecontent，theprinciple，theprocedurecarriesontheanalysis，thenaimsattheearthlandownershipisthequestionwhichinthealignmentprocedurepossiblymeetsproposedthatthecorrespondingpolicysuggestedthatisfortheearthlandownershiptheadjustmentsmoothimplementationprovidescertainreference.

关键词：土地权属调整原则程序政策建议

keyword：theearthlandownershipistheadjustmentprincipleprocedurepolicysuggestion

“万顷”是一项系统工程，它以实施“城乡建设用地增减挂钩”为抓手，以土地开发整理项目为载体，通过对田水路林村进行综合整理，将增加有效耕地面积，提高耕地质量；将农村居民迁移到城镇，可以节约集约利用建设用地；建成大面积连片的高标准农田，可以优化区域土地利用布局、加快构建现代农业。项目实施过程中涉及到土地所有权、使用权、他项权利等一系列权利的调整，土地权属调整内容较为复杂，研究土地权属调整的内容、原则、程序等具有十分重要的现实意义。

一、土地权属调整方案的内容

万顷良田工程实施过程中会涉及到所有权、使用权、他项权利等一系列权属调整，以下为土地权属调整的具体内容：

（一）土地所有权的调整

为使土地开发整理复垦后的田块连片规则，在原国有土地与集体所有土地之间边界不规则处，可按照等当量或等价，经双方协商后进行土地所有权调整。

针对集体所有权的调整，一般要尽量保持土地权属界线的稳定性。特殊情况下在土地开发、整理、复垦过程中，需新建主干道路、主干渠道等，可通过土地征用的方式将集体所有土地调整为国有土地。

（二）土地使用权的调整

万顷中土地使用权调整主要有以下几种类型：

1.宅基地使用权调整

万顷涉及拆迁的农户由村民委员会向乡（镇）土地管理机构提出申请，经县（市）土地行政主管部门审查、县（市）人民政府批准后，对宅基地使用权予以收回。对于失去宅基地的村民，应当给予合理安置与补偿。安置与补偿的方式具体有以下几种：

（1）货币化安置方式。对要求货币补偿的农户，在对其原农村住宅进行价值评估后，确定应得的安置房补偿面积。货币补偿总额建议为应得安置房面积的市场折算价扣除政府定销价后的差额，并在此基础上适当提高补偿金。农户接受货币补偿后，政府不再安排商品房置换。

（2）现房安置方式。对要求现房安置的农户，采取“等价交换、差额结算”的置换办法，即农村住宅交换商品房遵循等价交换原则，在土地使用权互不作价的前提下，镇（街道）要制定对农宅估价的实施细则和原则上按成本价确定的安置商品房的价格及楼层差价。对拟置换农宅面积、质量进行价值评估，镇政府（街道办）给予相等面积（或按家庭人数折算）的商品房，交换的成套商品房价格小于或大于农宅评估价格的，进行差额结算。

2.土地承包经营权调整

农业规模化、现代化经营是社会经济发展的必然趋势，而规模化经营的前提之一是土地的相对集中。政府应鼓励并支持农民进行土地承包经营权的流转以适应农业规模化发展的需要。农村土地承包经营权的

权属调整方式要根据当地经济社会发展的实际情况来定，具体有等质等量模式、股份制模式、租赁模式等几种方式。

二、土地权属调整的原则

（一）坚持切实保护农民利益的原则

土地是农民最基本、最重要的生产资料和资本。《物权法》将农村土地承包经营权、宅基地使用权定义为“用益物权”，也就是农民的财产权。“万顷”范围内的农民的承包经营权和宅基地使用权将会进行调整，在权属调整方案的编制过程中，要尊重原有产权关系，从农民自身利益出发考虑问题。

一般来说，一项政策如果能使得目标群体感到公平合理，它就容易被接受。“万顷”实施的目的之一是为了促进城乡统筹发展，因而农民在这过程中应享受到城乡统筹发展带来的成果，享受到城市生活带来的便利。农民作为“万顷”的政策对象，只有切实保护好他们的利益，才能增强对这项政策的认同感，同时也能促进政策的顺利实施。

（二）坚持政府主导的原则

“万顷”是江苏省政府为解决当前经济社会发展中遇到的土地问题的一项公共政策创新，是一项公共产品。根据公共产品理论，在公共产品消费中存在一种“搭便车”现象，每个人都想不付或少付成本享受公共产品，因而只好政府出面担当此职能。在“万顷”实施过程中政府应发挥主导作用，充分运用政府自身拥有的优势，努力推进这项政策的实施。但政府同样也应避免过多的权属调整行为，避免大拆大建。从新制度经济学的角度来说，交易费用是制度运行的费用，也就是“制度成本”。万顷良田作为一项制度创新，要想良好的运行，应尽量减少交易费用。

（三）坚持农户积极参与原则

[4]张寿敬.《关于农村住房制度改革的思考》[j]，《江苏土地》，2010年第1期

[5]李敏.《土地整理中的土地权属调整》[j]，《浙江大学学报》，2004年6月第3卷第2期

[6]李强，王梦易.《科学制定土地权属调整方案》[j]，《国土资源》，2009年3月号