《顺义重点新城建设有关问题的思考》

顺义重点新城建设有关问题的思考

建设社会主义新农村，是国家统筹城乡发展，从根本上解决“三农”问题的战略决策，也是农发行加快改革和发展的重要机遇。可以说，“全面建设新农村”首先必须解决“三农”问题，而有效支持社会主义新农村的建设无疑是解决“三农”问题的一条根本出路。农发行作为农业政策性银行，支持社会主义新农村建设义不容辞。本文结合北京市情况就新农村建设贷款的有关问题作一探讨。开展新农村建设贷款所面临的问题

从去年我行开办新农村建设贷款实践情况看，银行贷款已成为地方新农村建设资金的主要来源之一。随着北京市各区县旧村改造力度的加大，土地整理储备资金需求旺盛，越来越多的区县项目开始向我行申请土地储备贷款。但是，对于农发行而言，现行北京土地储备开发模式与各有关监管部门对土地储备贷款的政策性要求不能完全匹配，使得我行在支持政府土地储备业务发展时面临多重矛盾。主要表现在以下几个方面：

（一）借款主体。从现行土地储备贷款借款主体看，土地储备中心虽然经工商管理部门注册为企（事）业法人，但并没有按公司化规范运作，仅是代表政府负责土地收购、储备、交易等日常事务性工作，不负责对土地资金的安排，缺乏经营自主权，实际属于政府的附属体，并不是严格意义上的市场主体；另一方面，政府往往把土地储备贷款当做财政资金管理使用，实行财务收支两条线模式，土地储备中心对于拍卖的储备土地款项没有支配权，必须直接上缴财政专户，由财政经审核后核拨相关款项，而不是及时用于归还贷款，因此贷款银行很难对信贷资金进行有效监管，增加了贷款风险。

（二）自有资金。按照土地储备贷款的管理要求，土地储备项目的自有资金应达到20%。北京现有的政府土地储备机构均为市区两级国土部门的直属事业单位，土地储备项目的自有资金主要是财政向其提供的开办资金和财政拨款。基于对北京市新农村建设整体规划和北京市政府及市财政部门信用度的认可，我行在办理新农村建设贷款时，以总行相关规定为依据，将财政下发的资金下拨指标文件作为资本金已到位的凭证。这一做法与银监会有关文件规定有差异，给各级行带来合规性检查风险。

（三）贷款方式。按照《土地储备管理办法》以及监管部门所发布的政策文件，土地储备贷款应为抵押贷款，农发行《新农村建设贷款办法（试行）》也规定：新农村建设贷款可采用土地使用权抵押、土地出让收入返还质押等担保方式。采用土地出让收入返还质押担保，对项目实施过程中形成的具备抵押条件的土地，应及时办理抵押。目前北京普遍采取土地储备证抵押担保方式，即为已完成收储但尚未上市交易的土地办理土地储备证，以具备土地储备证的土地作为抵押物，通过错位抵押方式满足监管部门的相关要求申请土地储备贷款。但在实践中，由于具备土地储备证的土地数量相对较少，为满足抵押物价值要求，部分土地的估值是以假设开发法来确定的。而且土地储备证作为一种过渡性证件，在法律上存在瑕疵，如果贷款出现问题，银行在处置抵押物时将遇到困难。

（四）政策影响。土地储备项目贷款的第一还款来源是项目腾退土地出让收入，土地出让与国家政策调控影响息息相关，国家对土地政策调控力度的大小，是决定第一还款来源是否有保证的重要因素，在遇到经济形势或国家有关政策有大的变化，土地市场不活跃时，银行将陷入被动局面。因为整个土地市场是一体的，一旦储备的土地不能如期出让，土地储备机构无法按期还款，按照现行的贷款五级风险评价机制，贷款形成不良将成为现实。即使贷款行拥有大量被抵押的土地，也很难在短期内处置完毕。

（三）完善农发行信贷管理运行机制。在贷前阶段，首先要对土地储备中心的性质、收支方式、借款资格等问题进行研究，有针对性地制定相应的管理办法，以求加强对贷款风险的控制，趋利避害；其次，要加强贷前调查评估，将借款人综合收益或项目收益能否覆盖贷款本息作为贷款项目是否可行的主要判断依据，重点评估借款人（项目）现金流、借款人偿债能力、借款人（项目）财务生存能力和贷款担保能力等情况，合理确定贷款条件和贷款投放量。在贷中阶段，要重点审查项目的合规情况，要详细了解项目的建设内容、建设主体、项目总投资、资金来源、项目立项、项目用地、项目许可、施工许可、拆迁许可等内容，并要求提供齐全的政府相关文件，这些相关的文件和资料，应作为申请贷款资料的附件。在贷后阶段，主要是加强对项目资金流向的跟踪管理。

（作者：陈小吟摘自：金融时报）

2011.03.14