《丘陵山区高标准农田建设的思考》

丘陵山区高标准农田建设的思考

走进大课堂。当前，全国土地整治规划编制正式启动，农村土地整治成为社会关注的一大热点。日前全国人大、全国政协领导听取农村土地整治工作汇报时指出，推进农村土地整治工作，要从国家层面统筹安排，多部门联合，发挥资金的整合效益。前不久，国土资源部召开的农村土地整治工作座谈会，围绕当前农村土地整治工作面临的形势、取得的成效、存在的问题以及未来前景等展开热议，认为积极稳妥推进农村土地整治务必坚持政府主导，各部门共同推进。

党的十七届三中全会和近几年的中央一号文件，都明确提出大力开展农村土地整治，重点加快中低产田改造，提高耕地质量，建设高标准农田，大幅度增加高等级耕地的比重，积极推进现代农业和新农村建设。今年的中央一号文件进一步明确将“大力建设高标准农田”列入提高现代农业装备水平，促进农业发展方式转变的七大内容之一。高标准农田建设作为耕地质量的一种体现，也是农村土地整治的重要内容之一。本期特约请国土资源部土地整理中心副主任郧文聚，以及程锋和王洪波两位博士，就高标准农田建设和土地整治等相关知识进行讲解。

问。什么是高标准农田建设。

答。高标准农田建设就是通过工程措施和生物措施等将耕地整理成为“田成方、林成网、渠相通、路相连、涝能排、旱能灌”的旱涝保收、节水高效的高产稳产田。它不仅是一项田间工程，即对水、路、渠、林的改造和配套，更是实施土地平整、土壤结构改良的一项田面工程，是一个系统完整地提升耕地持续生产能力的综合性措施。

高标准农田建设是农村土地整治的重要内容，是优化耕地布局，提高耕地利用效率，提升耕地质量等级和生产能力的有效途径。同时也是建设现代高效农业的基础保障，是推进新农村建设，增加农民收入，稳定农业生产，确保国家粮食安全的重要手段。

问。高标准农田建设和农业管理部门所开展的土壤改良之类活动有什么区别与联系。

答。有人认为，高标准农田建设应该是农业部门的职责，这表面看是一个认识问题，实质上是一个未能很好解决的理论问题，即资源管理、资源利用管理的分工问题。国土部门是土地资源管理的第一责任人，农业部门是土地资源利用管理的责任人。土地资源作为一种生产要素，其本身要素水平的改善和资源保障能力的建设应该是国土部门的责任，而土地资源在使用过程中，确保资源不被破坏并有所改良是农业部门的任务。

农业部门开展的土壤改良活动，就是针对土壤的不良性状和障碍因素，采取相应的物理或化学措施，改善土壤性状，提高土壤肥力，增加作物产量的过程。比如增施有机肥，改良贫瘠土壤，改良过砂过黏土壤，排水洗盐、种稻洗盐，改良盐碱土等。高标准农田建设除了进行农田的土壤改良活动外，还要进行地块大小的设计、林网建设、灌排设施建设、田间道路建设和村庄整治等，是对田、水、路、林、村的综合整治。

问。高标准农田的“高标准”是什么。如何用耕地质量等级来衡量。

答。高标准是一个相对概念，按照我国资源禀赋状况、经济社会发展水平和农业生产经营技术水平，高标准应该体现对发展现代农业产业体系的综合支撑能力的高水平上，包括机械化生产、安全健康生产、方便加工运输交易等较宽领域的内涵。

用耕地质量等级来衡量，高标准农田应该是高等级耕地。其所处区域的光温（气候）资源丰富，土壤肥沃，耕地产出率高。同时，由农业技术水平、农业机械化程度和区域经济发达程度决定的土地利用状况和土地收益状况较好。此外，因农业区位和农业收入状况决定的农用地效益较高。总之，光温资源丰富、种植制度合理、土壤肥沃、灌排方便、生态环境保护条件良好、机械化程度高、效益水平高的耕地是高标准农田。

问：

为什么要大力推进高标准农田建设。

答：当前，我国现有耕地中，中低等级耕地约占2/3，相当数量的耕地利用不充分，布

局零乱，基础设施条件差。提高耕地质量等级，优化耕地布局，改善农业生产条件的潜力很大。党和国家对“三农”问题一直高度重视，提出我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，党的十七届三中全会又提出推进农村改革发展的思路。在这个新形势下，随着经济社会不断发展，我国现在可以用于反哺农业、反哺土地的资金越来越充足。因此，在实现耕地保护理念转变的前提下，按照统筹规划、分工协作、集中投入、连片推进的要求，加快建设高标准农田，是形势发展的必然要求。

问。推进高标准农田建设需要多部门协作，如何准确定位国土部门在其中的职责。

答。从实践来看，政府领导、国土部门搭台、多部门协作已成为深入推进农村土地整治、高标准农田建设的高效组织方式。湖北等试点地区将此总结为“各炒一盘菜，共办一桌席”，这已成为共识。在多部门协作推进高标准农田建设过程中，国土部门应该根据《全国土地利用总体规划纲要》，作好各区域高标准农田建设的总体规划设计，并组织省、县的土地管理部门结合土地整治工作搞好高标准农田建设，确保项目工程建设质量，切实提高耕地质量等级水平，优化土地利用格局，并且要搞好高标准农田在使用过程中生产能力的监管和持续建设。

问。高标准农田建设和耕地保护理念转变有什么关系。

答。高标准农田建设是耕地保护理念由单纯的数量保护为主向以建设促保护理念转变的一项重要举措，是实现耕地数量质量并重管理，优化土地利用格局，提高土地利用效率，落实两个最严格土地管理制度强有力的抓手，同时也是建立现代化农业生产体系的重要途径，是新农村建设和城乡统筹发展的重要平台。

主讲人手记：实现耕地保护理念五大转变

我国耕地保护在不同时期有着不同内涵。社会经济发展水平较低时，土地利用多是一种粗放状态，保护土地的意识相对薄弱。当经济快速发展、人口急剧增加时，资源性紧缺凸显，保住耕地数量、稳住粮食总产摆在了首要位置。随着工业化、城市化进程进一步加快，为妥善解决好保障发展和保护资源的关系，提出以建设促保护，通过土地整治不断提高土地资源保障能力，推动城乡统筹发展的战略思路。可见，我国耕地保护正在从单一目标朝着多目标、综合性保护方向发展。当前，重点要实现以下五个转变：

——实现由数量保护到数量质量并重保护的转变。

保护18亿亩耕地内涵很丰富，不仅是面积问题，更重要的是要保护18亿亩耕地的粮食生产能力。如果18亿亩耕地数量保持不变，但分布状态和质量水平由集中、连片、优质为主逐步向破碎、零星、劣质转变，那累积起来的效应将是令人吃惊的。因此，守红线的关键是要提升生产能力的底线，而不是仅仅守这个数量，要建立“守红线、提等级、优布局、严占补、控变化”的综合性、多目标、动态性的耕地资源保护理念。

——实现从重产能总量到重产能结构的转变。

保护耕地的关键是保护耕地的粮食生产能力，过去我们更多地关注总量变化，而对结构性变化关注较少，导致潜力挖掘不均衡，要么过度，要么不足。因此，应由全国耕地保护政策“一刀切”向差别化保护政策转变，可以根据全国耕地质量的等级结构和空间分布，有针对性地提出不同区域、不同质量等级耕地的目标生产能力和等级建设手段。这样才能做到对症下药，充分合理地利用耕地资源，实现耕地生产能力的稳步提高。

——实现从重生产到重功能的转变。

耕地除具有生产粮食的主要功能外，还承载着重要的生态保障功能。耕地可以说是生态安全的基础设施，人类生存离不开这个基础，它远比高速公路、铁路、机场重要得多。此外，耕地还具有生物多样性的功能，尤其具有珍稀土壤资源的耕地，是发挥传统文化功能和体现

社会文化价值的基本载体。所以不能随意破坏耕地，也不要轻易“搬家”，这样会破坏生物多样性。保护耕地不仅要保护和提高耕地的粮食生产能力，还要加强耕地的生态环境建设，充分发挥耕地的生态保障功能。

——实现从资源管理到资源、资产、资本并重管理的转变。

耕地不仅仅是一种重要的资源，而且是重要的资产和资本。随着城市化、工业化进程的加快，土地资源供需矛盾日益突出，其资产、资本属性日益显化，对宏观经济的影响也不断加深，这对土地管理提出了新的要求。只有把土地资源当作资产管理、当作资本运用，才能有效发挥其应有的价值。为此，土地管理要逐步向资源、资产、资本管理并重转变，不断强化土地资源的资产和资本管理职能，构建土地资源、资产、资本“三位一体”的管理新体制、新机制。

——实现由实体保护向综合保护的转变。

耕地保护不仅要保护耕地的数量和产能，还要关注粮食生产中带来的生态环境损耗成本，研究建立耕地资源生态补偿机制，科学制定补偿标准。比如实施“1毛钱工程”，对于售出商品粮的农民每斤补贴1毛钱，将1毛钱直接补贴给售出商品粮的农民，以提高农民保护耕地和生产粮食的积极性。

第一节提高耕地质量等级优化耕地利用格局

高标准农田是现代农业生产体系的基石之一，主要表现在：

——有效结合良种、良法工程，实现传统农业改造。

建设高标准农田是农业种子工程、机械化工程、信息化工程等的先锋工程，是良种、良法发挥倍增效应的重要前提和基础。要改造传统农业，实现农业转型，必须走“良田、良种、良法”有效结合的道路，离开了哪一方面，都不能实现生产效益的最大化。在实施区域上，不仅要重视平原区的传统农业改造，还要重视山区、丘陵区的现代农业建设，探索适合现代农业生产体系的生产要素改良技术与模式，在现代农业生产要素能施展的地方实现现代化农业。

未来30年，是我国农村人口、农村土地利用格局、农业生产方式、农村经济发展方式的战略转型期，也是因势利导、实施有计划地改造传统农业、建设和发展现代农业的机遇期。我们必须始终把加强高标准农田建设和保护工作作为保障粮食安全的重要手段，坚决实行世界上最严格的耕地保护制度，提前谋划，系统安排，因地制宜、循序渐进地实施高标准农田建设，为确保国家粮食安全奠定优质稳定的耕地资源基础。这是顺应时代要求、维护农民根本利益的重要途径。