《关于三农问题的政策沿革》

关于三农问题的政策沿革

“三农”问题历来是党和政府十分关心的重要问题。党的十六大以后，以胡锦涛为总书记的新一届中央领导集体坚持科学发展观，从我国经济社会发展进入新阶段的实际出发，站在社会主义建设的全局，顺应历史潮流，在处理工农关系、城乡关系和解决“三农”问题上，进行了一系列创造性的探索与实践，逐步形成了推进农村改革发展的新理念、新论断、新思路，是对党的“三农”思想的新贡献。

一、新一届中央领导集体在“三农”问题上的理论创新

以胡锦涛为总书记的新一届中央领导集体高度重视“三农”问题，从“全党工作的重中之重”到“两个趋向”论断，再到建设社会主义新农村目标任务的提出，采取了一系列城市带动乡村、工业反哺农业的重农举措和补贴农民、支持农村、反哺农业的新重农政策，是对“三农”发展规律的认识不断深化和升华。

科学定位：全党工作的重中之重

农业、农村和农民问题始终是中国革命、建设和改革的根本问题。同中国共产党历届领导集体一样，以胡锦涛同志为总书记的新一届中央领导集体也高度重视“三农”问题。胡锦涛指出：“正确认识和处理农民问题，始终是决定党的事业胜利发展的一个根本问题。”[1]p113。在xx年初中央农村工作会上，胡锦涛又指出：“必须统筹城乡经济社会协调发展，更多地关注农村，关心农民，支持农业，把解决好农业、农村和农民问题作为全党工作的重中之重。”[2]xx年3月5日，温家宝在十届人大二次会议上也强调，“解决农业、农村和农民问题，是我们全部工作的重中之重”。xx年5月19日，胡锦涛在联合国粮农组织亚太区域大会上致词中提到，“农业是安天下的战略产业，对保证经济社会发展、改善人民生活、保持社会稳定，具有十分重要的基础性作用”。[3]xx年10月，在十六届五中全会上温家宝再次强调：“十一五”期间解决好“三农”问题仍然是全党工作的“重中之重”。十七大报告更进一步指出：“解决好农业、农村、农民问题，事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全党工作的重中之重”。[4]从xx年起，已连续5年下发了关于“三农”问题的中央一号文件及十七届三中全会通过的《中共中央关于推荐农村改革发展若干重大问题的决定》，都强调“把解决好‘三农’问题作为全党工作的重中之重”的战略思想。

这些“重中之重”的阐述，把对“三农”问题重视程度提到了前所未有的高度，既充分体现了“三农”问题在全国经济、政治大局中的战略地位，具有历史性的坐标意义，也充分反映了党对解决“三农”问题的高度重视。这是一个全新的思想理论，完全突破了农业社会和工业化初期阶段传统的“重农”思想，不仅是对农业基础地位理论的重大发展，而且是对“三农”理论的重大创新，为在新时期解决“三农”问题奠定了基本的理论基础。

根本要求：统筹城乡经济社会发展

进入新世纪，我国总体进入小康社会，但城乡之间差距拉大，“三农”问题成为全面建设小康社会和现代化建设的重点与难点。党的十六大根据我国经济社会发展的阶段特点，明确指出：“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务。”[5]在xx年1月的中央农村工作会议上，温家宝对“统筹发展”思想作了进一步的阐释：“农村和城市是有机的整体，城市的发展不可能离开农村的发展，城市的发展也不会自然地带动农村的发展……加大对农业的支持和保护，发挥城市对农村的带动作用，使城市和农村相互促进、协调发展。”[2]党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出了“五个统筹”，其中首要的就是统筹城乡发展。可见，以胡锦涛为总书记的新一届中央领导集体刚一上任，就把消除二元经济结构，统筹城乡经济社会发展，作为深化我国经济体制改革，完善社会主义市场经济体制的目标和任务。为此，xx年的中央一号文件要求：“坚持统筹城乡发展的方略。”[6]xx年6月，中央决定xx市和xx市为全国统筹城乡综合配套改革试验区。这是国家为贯彻落实科学发展观、实现城乡统筹发展所采取的重大举措。十七大报告进一步强调：“统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设。”“建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”的战略思路。[7]十七届三中全将统筹城乡放到了推进农村改革发展中一个非常重要和核心的位置，认为“我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入加速破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期”，[8]提出八大举措来彻底破解城乡二元结构。

党中央站在国民经济和社会发展全局的高度，根据世界经济社会发展的普遍规律和我国经济与社会发展的阶段性特点，明确提出统筹城乡经济社会发展，逐步形成城乡经济社会发展一体化新格局。通过统筹城乡发展，实现城乡协调上的“三平”—工作指导平衡，农民与市民平等，国收入分配公平；城乡共荣上的“三高”—农民增收幅度向着市民攀高，农民生活质量向着市民升高，农民综合素质向着市民提高；城乡一体上的“三同”—经济实力同时增强，基础设施同等建设，社会事业同步发展。统筹城乡发展是我国经济社会发展的必经之路，也是我国新的历史时期的必然选择，不仅揭示了经济社会发展规律，而且符合中国国情，体现中国特色。

重大举措：大力推进农村体制机制创新

党的十六大明确提出了统筹城乡经济社会发展和改变城乡二元经济结构问题，xx年10月，十六届三中全会把建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制，作为完善社会主义市场经济体制的一项主要任务，更加关注农业、关心农村、关怀农民。从完善农村土地制度、健全农业社会化服务、农产品市场和对农业的支持保护体系、深化农村税费改革、改善农村富余劳动力转移就业的环境等方面就深化农村改革，完善农村经济体制作出了深入部署。会议还就完善农村金融服务体系、加快建立农村最低生活保障制度、巩固和完善以县级政府管理为主的农村义务教育管理体制、建立新型农村合作医疗制度等对全面加快农村小康进程提供了体制保障。党的十六届六中全会进一步强调，要加快建立有利于改变城乡二元结构的体制机制，推进农村综合改革，以促进农业不断增效、农村加快发展、农民持续增收。党的十七大再次指出：“深化农村综合改革，推进农村金融体制改革和创新，改革集体林权制度。坚持农村基本经营制度，稳定和完善土地承包关系，按照依法自愿有偿原则，健全土地承包经营权流转市场，有条件的地方可以发展多种形式的适度规模经营。”[8]十七届三中全会提出以新的理念和思路凭借农村发展难题，全面部署了新形势下推进农村改革发展的主要任务，即从农村基本经营制度、农村土地管理制度、农业支持保护、农村金融、城乡经济社会发展一体化、农村民主管理等方面着手，大力推进改革创新和加强农村制度建设，是今后一个时期推动农村改革发展的行动纲领。

农村综合改革不仅涉及经济领域的改革，而且涉及政治、社会、文化等领域的改革，是一次重大的制度创新和社会变革，目的就是调整不适应生产力发展的农村生产关系和上层建筑的某些环节，为新农村建设提供体制保障、财力支持和动力源泉，增强农村发展的活力；目标是逐步建立精干高效的农村行政管理体制和运行机制、覆盖城乡的公共财政制度以及农民增收减负的长效机制，促进农村经济社会全面协调发展。

战略任务：建设社会主义新农村

建设新农村不是一个新命题，无论是在我国计划经济时代或者是改革开放以来，曾经多次出现在中央的有关文件中。而党的十六届五中全会所提出的“建设社会主义新农村”，则是建立在新的历史背景和新的思想理论基础上，具有新的内涵。这表明新一届中央领导集体在解决“三农”问题上已经形成比较完整的新思路。

xx年10月，十六届五中全会提出了建设新农村的重大历史任务：“要按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求，坚持从各地实际出发，尊重农民意愿，扎实稳步推进新农村建设。”[9]在xx年中央经济工作会议上，胡锦涛又指出，要“坚持以发展农村经济为中心任务，同时协调推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设……使社会主义新农村建设成为全党全国的共同行动。”[10]xx年中央一号文件，全面分析了当前农业和农村形式，深刻阐述了建设新农村的重大意义、内涵，提出了推进新农村建设的总体要求和重大方针政策。xx年初，胡锦涛总书记在中央政治局第28次集体学习和省部级主要领导干部建设社会主义新农村专题研讨班开班式上，两次发表重要讲话，十七届三中全会又强调“把建设社会主义新农村作为战略任务”，[8]提出的农村改革发展基本目标任务，涉及农村经济建设、政治建设、社会建设、文化建设和生态文明建设各个方面，是党对农村改革发展和新农村建设构想的进一步细化，为8亿农民提出了具体而明确的奋斗目标。

建设社会主义新农村的重大战略决策，以科学发展观为指导，立足于我国总体上已进入以工促农、以城带乡发展阶段的实际，立足于我国农业还处在艰难的爬坡阶段的现状，立足于全面建设小康社会最艰巨、最繁重、最长期的任务在农村的现实，总揽全局，高瞻远瞩，是“三个代表”重要思想在我国现阶段农村经济社会发展中的重要体现，是党领导社会主义现代化建设进程中的一项重大历史任务。这是顺应潮流、深得民心的历史选择，是符合国情、利国强农的重要部署，是加强农业、繁荣农村、富裕农民的战略举措。

指导方针：坚持实行“多予、少取、放活”

农民收入长期上不去，不仅影响农民生活水平的提高和粮食生产、农产品供给，制约农村经济发展和整个国民经济增长，而且关系农村社会进步和全面建设小康社会目标的实现，是我国当前重大的经济问题和政治问题。因此，从xx年至今，党中央坚定不移地继续实施“多予、少取、放活”的方针。

多予。要求从多方面加大对农业和农村的投入，为农民生产、生活提供便利的基础设施和条件，提高农民的生产能力，对粮食主产区农民和纯务农农民给予直接补贴。xx年中央财政用于“三农”的投入2144亿元，xx年达到4318亿元，增长了101.4％。五年来，中央财政用于“三农”的资金投入累计达到1.6万亿元。同时，中央财政陆续出台了粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴、农资综合直补等惠农补贴政策。xx年中央财政安排“三农”投入5625亿元，比上年增加1307亿元的基础上，惠农补贴资金1028.63亿元，比上年增加一倍。[11]投入的总量、增量、增幅都是近几年最大的，历史罕见。

少取。不仅继续推进农村税费改革，进一步减轻农民负担，最终达到城乡税制的统一，而且还从土地征用制度等方面，强化政策措施，保护农民利益。xx年全国有20个省进行了农村税费改革试点，其他省也在部分县（市）进行试点。温家宝总理xx年3月作政府工作报告时宣布取消农业特产税，提出5年内取消农业税，并从当年粮食风险基金中拿出100亿元，直接补贴种粮农民。且原定5年内取消农业税的时间表，缩短至3年，中国农民彻底告别了“皇粮国税”。屠宰税、牧业税也陆续取消。与农村税费改革前相比，全国农民每年减轻负担1250亿元，人均减负140元。[12]此后，“少取”的政策持续并不断深入完善，直至“不取”而“多予”。

放活。不仅意味着经济体制、社会管理体制的改革，而且还意味着农民身份和地位的改变。“放活”的尝试和探讨一直都在进行中。农村市场机制建设方面，xx年银监会已经完成相关规范制定，批准在6省（区）开始农村新型金融机构试点，xx年试点范围再扩大到15个省（区）左右，资金被不断抽离农村，农村发展得不到信贷支持的状况得到好转。xx年中央一号文件强调，要切实保障农民土地权益，要求在稳定农村土地承包关系的基础上，按照依法、自愿、有偿的原则，发育、完善和规范土地使用权流转市场，在有条件的地方发展多种形式的土地经营。这意味着农民将被允许从集体土地中得到增值利益，“半截子产权”可望完善。同时，《农业专业合作经济组织法》的颁布，农民可以在自愿、自助、自治的基础上组织起来，面对工商资本，增强谈判能力、获得更大市场分额和利益。这是给农民的一个能力建设机会，是对农民的赋权。而十七届三中全会强调“要进一步放开搞活农村经济，优化农村发展外部环境，强化农村发展制度保障”。[8]

以人为本的价值取向

新一届中央领导集体高度重视“三农”问题，最重视的是人的问题，是农民的问题。中央坚持把农民的利益作为一切工作的出发点和落脚点。xx年一号文件把农民增收作为农村工作的中心任务和首要目标，体现了对农民的最大关怀。文件首次指出“进城就业的农村劳动力已经成为产业工人的重要组成部分”，对农民工的地位和贡献作了充分肯定，表现了对农民阶层的充分尊重。文件强调坚决纠正土地征用中侵害农民利益的问题，坚决纠正拖欠和克扣农民工工资的问题，等等，表现了维护和保障农民权益的决心和气魄，体现了善待农民工的深厚感情和对农民工高度负责的精神。文件强调加强对农村劳动力的职业技能培训，提高农民的素质，促进农民的全面发展，更是抓住了发展的核心和本质。针对长期以来一些地方对务工农民流动和进城就业的歧视性规定和不合理限制，xx年中央一号文件明确要求进一步清理和取消。同时，中央要求严格执行最低工资制度，建立工资保障金制度；完善劳动合同制度；逐步建立务工农民社会保障制度等。

在推进新农村建设中中央强调。“必须坚持以人为本，着力解决农民生产生活中最迫切的实际问题，切实让农民得到实惠。”[24]提出要围绕农民需求谋划新农村建设，根据农民意愿推进新农村建设，把农民愿意不愿意、高兴不高兴作为衡量新农村建设成效的重要标准。十七届三中全会又强调“始终把解决好十几亿人口吃饭问题作为治国安邦的头等大事；必须切实保障农民权益，始终把实现好、维护好、发展好广大农民根本利益作为农村一切工作的出发点和落脚点”、“发展农村公共事业，使广大农民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。”[8]这些思路和政策是科学发展观在“三农”领域的具体体现，充分表明了以胡锦涛总书记为核心的新一届中央领导集体施政思想的以人为本的价值取向。