《对欠发达地区农村土地确权问题的探索与思考大全》

对欠发达地区农村土地确权问题的探索与思考大全

对欠发达地区农村土地确权问题的探索与思考

导语

土地所有权、土地使用权和他项权利的确认、确定，简称确权。是依照法律、政策的规定确定某一范围内的土地（或称一宗地）的所有权、使用权的隶属关系和他项权利的内容。每宗地的土地权属要经过土地登记申请、地籍调查、核属审核、登记注册、颁发土地证书等土地登记程序，才能得到最后的确认和确定。今年初，国务院办公厅发布了《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》，被称为为首部针对农村产权流转交易市场的全国性指导文件。该《意见》明确将土地经营权分离出来，对农村土地流转领域的所有权、承包权和经营权进行了分类指导，强调指出：农村产权交易以农户承包土地经营权、集体林地经营权为主，且不涉及农村集体土地所有权和依法以家庭承包方式承包的集体土地承包权。去年11月20日，国务院发布《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》指出，要坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地规范有序流转。

2013年中央1号文件提出：自2013年到2018年，5年内完成土地确权，鼓励土地向家庭农场、种植大户等合作经济组织流转；十八届三中全会明确提出：在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行；2014年1号文件引导和规范农村集体经营性建设用地入市，又一次大步推进土地改革。最新土地政策不断让农村土地财富开始释放，越来越多的外来资本进入农业，农业成了继房地产、互联网又一大热潮。从逻辑上来讲，确权是基础和前提。没有经过认真确权的土地，产权是模糊的，一旦全面放开流转，必然引发新的侵权和攫取行为，容易造成新的分配不公。但从另一个层面来看，确权的目的也是为了流转。如果只是农民在自己的房子里面住，根本不需要什么土地、房产证，如果想土地流转就不行了，没有确权没有发证，流转之路走不太远。目前，安徽、四川、山东等省都拿出试点县，把土地所有权、承包权、经营权，三权分立单独确权，这对于后期土地大面积流转都有很好地促进作用。

从逻辑上来讲，确权是基础和前提。没有经过认真确权的土地，产权是模糊的，一旦全面放开流转，必然引发新的侵权和攫取行为，容易造成新的分配不公。但从另一个层面来看，确权的目的也是为了流转。如果只是农民在自己的房子里面住，根本不需要什么土地、房产证，如果想土地流转就不行了，没有确权没有发证，流转之路走不太远。目前，安徽、四川、山东等省都拿出试点县，把土地所有权、承包权、经营权，三权分立单独确权，这对于后期土地大面积流转都有很好地促进作用。

祁东县属于经济欠发达地区，在土地确权问题上目前也正在进行探索和改革，怎样明确对农村土地确权、登记、颁证，促进土地有效的经营流转，出台合乎祁东实际的政策办法，保护农民的合法权益和收益，需要进行有益的探索和思考。

一、开展农村集体土地确权和登记发证工作的重要意义

第一，开展农村集体土地确权登记发证，是深化农村土地使用制度改革的基本前提。党的十七届三中全会明确要求：要按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地管理制度，逐步建立城乡统一的建设用地市场。开展集体土地确权和登记工作，可以全面查清我市农村集体土地所有权状况以及各类建设用地使用权的来源、位置、界线、面积和建设规模等情况，明晰集体土地的产权关系，处理各类土地权属纠纷，将农村集体土地的占用、使用和流转等行为纳入法制轨道，从而保障农村土地使用制度改革的顺利推进。

第二，开展农村集体土地确权登记发证，是落实最严格的耕地保护制度，保障国家粮食安全的客观需要。人多地少是我国的基本国情，随着经济社会的发展，土地资源制约的因素将会越来越突出。保护和利用好有限的土地资源，统筹考虑吃饭和建设、生存和发展问题，维护国家粮食安全，始终是我们面临的重大课题。只有明晰每一块土地的所有权和使用权的权利归属，查清土地的利用状况等情况并登记造册，建立健全农村土地流转机制，调动广大农民群众保护耕地的自觉性和主动性，依法处理违法违规占用的土地资源，才能真正把最严格的耕地保护制度落到实处。

第三，开展农村集体土地确权和登记，是推进农村土地综合整治，统筹城乡建设用地规模，推进社会主义新农村建设的重要基础。近年来，我市经济社会正处于快速发展时期。在国家从严控制建设用地规模的背景下，经济的快速增长，必然会导致城市建设用地指标的紧缺。而长期形成的农村集镇、村庄的土地利用粗放浪费现象还大量存在，各地节地挖潜的空间较大。加快推进土地整治工作，必须以农村土地确权和登记为基础，在全面、准确地掌握农村集体建设用地和宅基地的布局、规模、权属和利用状况等情况的前提下，进一步增强农村土地整治工作的针对性和科学性。

第四，开展农村集体土地确权和登记发证，是保护广大农民和农村集体经济组织的合法权益，维护农村和谐稳定的有效措施。农村集体土地是广大农民和农村集体经济组织最重要的不动产物权，主要包括农民宅基地的权益，农民依法通过多种方式参与开发经营农村集体土地项目的权益。只有在进行土地确权和登记，界定清楚土地范围、面积和四至界线，依法确认土地权利主体，才能使农民和农村集体经济组织的土地所有权和土地用益物权，得到有效保护。

二、当前农村土地确权现状分析

中共十七届三中全会提出农村集体土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让等方式流转的政策，这无疑给农村土地规模化经营带来了福音，通过政府的积极引导，大量土地向种植大户流转，但这导致了农村集体土地所有权和使用权主体不清，产权虚化，最终导致了各种各样的矛盾，甚至引发上访事件。我国《物权法》采用“三分法”将土地所有权分为国家、集体和私人所有权。这一立法模式吻合了我国现阶段的国情，也吻合了农村集体土地所有权的模糊提法。所有权和使用权的分离制约了土地流转，也制约了农村经济社会的发展。一直以来，在广大的农村都在进行不规范的土地流转，这种小规模的不规范流转导致农村土地权属出现了混乱，为争取土地使用权而引发的矛盾常常被激化，同时由于建设用地规模的不断扩大，农用地被征用而农民得不到合理补偿的现象时有发生，这进一步激发了农村矛盾，甚至发生群体上访事件。广大农民朋友对土地由于没有所有权，实事上也就丧失了话语权，在土地征用时往往得不到合理的补偿，最后由于其正当权益得不到诉求只能通过上访来加以解决。

4、需要足够的经费才能确保完成农村集体土地确权登记发证工作。农村集体土地确权登记发证时间紧、任务重、难度大，需要大笔的经费用于完成此项工作。“巧妇难为无米之炊”，没有足够的经费是无法按时保质完成这项工作的。因为我县是湖南省贫困县之一，财政资金比较紧张，要及时筹集大笔的经费会有一定的难度。

5、及时组建工作专班。根据湘政办发〔2012〕26号省政府的文件要求，我县已经成立了以县政府领导为组长的工作领导小组，办公室设在县国土资源局，由国土资源局局长任副组长，其成员由县直各部门领导和技术人员组成，抽调的技术人员要与原单位脱钩全力参与，负责确权工作的技术业务和上下联系协调等相关工作，确保顺利完成确权登记发证工作。

五、祁东县对农村土地确权模式的有益探索和建议